對資源稅制改革理念的分析和探討

[摘 要]為深化資源稅制改革，充分發(fā)揮資源稅制在促進(jìn)資源節(jié)約利用方面的重要作用，財政部、國家稅務(wù)總局于2016年5月出臺了《關(guān)于全面推進(jìn)資源稅改革的通知》，從征收范圍、計征方式、收費基金、資源稅率、優(yōu)惠政策等層面入手進(jìn)行改革，對資源行業(yè)健康發(fā)展起著重要的促進(jìn)作用。本文在分析資源稅制改革必要性的基礎(chǔ)上，對資源稅制改革理念的踐行進(jìn)行探討。

[關(guān)鍵詞]資源稅；稅制改革；計征方式；優(yōu)惠政策

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.22.071

[中圖分類號]F812.42 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）22-0-02

1 資源稅制改革的必要性分析

1.1 資源稅功能定位

長期以來，雖然我國一直在對資源稅制進(jìn)行改革，但是卻收效甚微，資源稅制仍沒有充分發(fā)揮抑制資源過度消耗、準(zhǔn)確反映資源品稀缺程度的功能。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，國有企業(yè)是礦產(chǎn)開采的主要企業(yè)，當(dāng)時的資源稅功能定位于調(diào)整國有企業(yè)間的利潤差異，導(dǎo)致資源企業(yè)無視資源開采對環(huán)境造成的影響，未能將資源開采的外部成本內(nèi)部化，資源浪費現(xiàn)象極為嚴(yán)重。但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資源行業(yè)涵蓋了多種所有制企業(yè)，加之我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展對資源消耗量的逐步增大，生態(tài)環(huán)境破壞日趨嚴(yán)重，若仍沿襲計劃經(jīng)濟(jì)時期的資源稅功能定位，則勢必會阻礙資源行業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。為此，必須在資源稅制深化改革的過程中，進(jìn)一步明確資源稅的功能定位。

1.2 資源稅征稅范圍過窄

我國資源稅的征稅范圍僅局限于原油、天然氣、鹽及一些礦產(chǎn)資源等，而未將所有生長周期緩慢的可再生資源以及不可再生資源納入到征收范圍中，難以發(fā)揮資源稅的作用，導(dǎo)致了嚴(yán)重的后果。一方面，由于資源開發(fā)利用的成本較低，造成企業(yè)過度開采自然資源的現(xiàn)象愈演愈烈，使得自然資源浪費問題得不到根本性的遏制。另一方面，因資源稅征稅范圍的限制，應(yīng)稅資源品的價格要高于非應(yīng)稅資源品，這就使得企業(yè)紛紛投向非應(yīng)稅資源的開采利用，加劇了非應(yīng)稅資源的稀缺程度。

1.3 資源稅計征方式欠缺科學(xué)性

在《資源稅暫行規(guī)定》中，納稅人的銷售量是應(yīng)稅資源產(chǎn)品的計稅依據(jù)，移送使用量是自用應(yīng)稅產(chǎn)品的計稅依據(jù)。長期以來，我國為了方便資源稅的征收管理，將從量計征作為資源稅的主要計征方式，造成了不良后果：一方面，不科學(xué)的計征方式導(dǎo)致資源稅的應(yīng)納稅額變動與資源品的價格變動并無聯(lián)動關(guān)系，嚴(yán)重弱化了資源稅的調(diào)節(jié)功能。另一方面，只對資源企業(yè)銷售量和自用部分?jǐn)?shù)量計征資源稅，忽視了開采儲藏資源量的征稅部分，易出現(xiàn)資源企業(yè)囤積資源產(chǎn)品的現(xiàn)象，擾亂市場運行秩序，人為操控資源品價格。由此可見，以從量計征為主的計稅方式已經(jīng)難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必須加快計征方式的改革步伐。

1.4 資源稅率水平偏低

我國資源稅稅率一直偏低，嚴(yán)重弱化了資源稅在促進(jìn)資源合理配置，提高人們資源節(jié)約意識中的作用。同時，我國資源稅稅率在設(shè)計過程中，沒有充分考慮資源稀缺性、開采回采率、開采效率、不可再生性等因素，導(dǎo)致資源市場價格與資源開采產(chǎn)生的實際社會成本相脫節(jié)，阻礙了資源的可持續(xù)利用，沒有引導(dǎo)資源企業(yè)和消費者形成資源節(jié)約觀念。此外，因資源稅稅率設(shè)計不合理，還造成了資源富集區(qū)與資源加工區(qū)的收益分配不合理。我國資源分布多集中于西部，而資源利用與消耗卻集中于東部，在市場價格機(jī)制的傳導(dǎo)下，東部享受比西部更多的資源開采收益，加劇了資源的不合理配置。

1.5 稅收優(yōu)惠政策的作用微弱

在《資源稅暫行條例》中，有關(guān)資源稅優(yōu)惠政策的內(nèi)容較少，并且優(yōu)惠力度不足，尚未形成惠及面廣的優(yōu)惠政策體系。一方面，稅收優(yōu)惠政策對資源開采效率高、開采難度大的納稅人優(yōu)惠力度不足，不利于鼓勵企業(yè)開采難度大的礦區(qū)。另一方面，我國現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策多集中于增值稅、企業(yè)所得稅兩大稅種，而很少關(guān)注資源稅優(yōu)惠政策的制定，難以發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策的調(diào)節(jié)作用。

2 資源稅制改革理念的踐行

2.1 資源稅功能重新定位

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資源稀缺與資源需求的矛盾日益凸顯，為此必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，將可持續(xù)發(fā)展理念融入到資源稅制改革中，重點突出資源稅在資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)中的功能作用，同時還要兼顧資源稅原有的級差調(diào)節(jié)功能。而在新出臺的資源稅改革通知中，已經(jīng)明確將組織收入、調(diào)控經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)資源節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)確立為資源稅制的主要目標(biāo)，并在征收范圍、計征方式、資源稅率等方面提出了改革方向，這對于提高資源開發(fā)效率、促進(jìn)資源開采外部成本內(nèi)部化有著重要意義。

2.2 資源稅征收范圍逐步擴(kuò)大

我國在資源稅制改革中，應(yīng)合理借鑒國外資源稅制改革的成功經(jīng)驗，結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源分布特點，逐步將水、礦產(chǎn)、森林、草場、灘涂等資源全面納入到資源稅的征收范圍，有效控制資源過度開采、資源浪費問題，加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度。尤其在水資源征稅方面，應(yīng)將地表水、地下水、地下熱水、礦泉水均列為水資源的征稅對象，以維持生活用水、控制生產(chǎn)用水為原則實施差別稅額制度。在新出臺的資源稅改革通知中，已經(jīng)將水資源納入到資源稅征收范圍，并提出在河北省進(jìn)行水資源稅試點，對地表水和地下水采用從量定額方式計征水資源稅，同時適當(dāng)提高耗水量大行業(yè)、地下水超采和超計劃用水地區(qū)的稅額標(biāo)準(zhǔn)，這對提高行業(yè)節(jié)水意識，提高水資源利用效率有著重要意義。除此之外，新出臺的資源稅改革通知中還提出將森林、草場、灘涂等自然資源納入到征收范圍，要求各地區(qū)結(jié)合本地區(qū)的市場開發(fā)利用情況，提出這些自然資源的具體征稅方案。由此表明，我國資源稅的征收范圍在逐步擴(kuò)大，國家和地方政府對資源稅征收的重視程度日益提高。

2.3 資源稅率體系設(shè)計合理化

我國于2014年末要求各省對煤炭資源稅實施從價計征，但是實際情況卻是各省實施政策比政策預(yù)定時間推遲了一個月以上。所以，如何制定合理的資源稅稅率是資源稅制改革面臨的難題。在新出臺的資源稅改革通知中，明確要求省政府在規(guī)定的稅率幅度內(nèi)，結(jié)合實際生產(chǎn)經(jīng)營情況，遵循稅費平移的原則，提出適用稅率建議。筆者建議，在資源稅率制定中要充分考慮環(huán)境破壞成本、資源替代成本、資源稀缺程度、資源開采成本、資源開采回采率等因素，同時還應(yīng)當(dāng)結(jié)合因地區(qū)差異產(chǎn)生的資源品質(zhì)、生產(chǎn)周期、環(huán)境影響等因素，設(shè)計動態(tài)稅率形式，增強(qiáng)資源品價格變動與資源稅收益的聯(lián)系，加大資源稅的調(diào)控力度。

2.4 稅收優(yōu)惠政策力度持續(xù)加大

為充分發(fā)揮資源稅優(yōu)惠政策在引導(dǎo)資源開采企業(yè)開發(fā)新技術(shù)、提高資源開采效率方面的作用，應(yīng)制定完善的資源稅稅收優(yōu)惠政策體系，由國家統(tǒng)一制定優(yōu)惠政策，杜絕優(yōu)惠政策在實施過程中出現(xiàn)濫用或?qū)ぷ猬F(xiàn)象。在新出臺的資源稅改革通知中，明確指出了要強(qiáng)化礦產(chǎn)資源稅收優(yōu)惠政策管理，加大稅收優(yōu)惠政策的優(yōu)惠力度。如，通知中規(guī)定，對礦產(chǎn)資源開采符合條件要求的充填開采方式，享受減征50%資源稅的優(yōu)惠政策；若開采衰竭期礦山，則享受減征30%資源稅的優(yōu)惠政策。除此之外，還應(yīng)當(dāng)采取以下措施發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策的調(diào)節(jié)作用：根據(jù)我國國情，對《資源稅暫行條例》中的優(yōu)惠政策進(jìn)行調(diào)節(jié)，將稅收減免條件予以細(xì)化，消除濫用優(yōu)惠政策的操作空間；將稅收優(yōu)惠政策擴(kuò)大至支柱性礦產(chǎn)貧礦、小礦床、難選礦開采方面，促使礦產(chǎn)企業(yè)有效開發(fā)礦產(chǎn)資源，提高資源開采效率；加大對利用低品位礦、尾礦、廢水、廢氣、廢渣等提取礦產(chǎn)品的稅收優(yōu)惠力度，必要時可采取免稅政策。

3 結(jié) 語

我國要持續(xù)推進(jìn)資源稅制改革，充分發(fā)揮資源稅在調(diào)節(jié)資源配置、提高資源利用效率、反映資源品稀缺程度、加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度等方面的作用。結(jié)合我國當(dāng)前資源稅制的實施情況，以及資源開采利用現(xiàn)狀，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大資源稅征稅范圍，確定以從價計征為主的計稅方式，合理設(shè)置資源稅率，制定完善的資源稅優(yōu)惠政策體系，從而不斷深化資源稅制改革，推動資源行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

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