另一種貧困：農村法律服務缺失現狀和危害

[摘 要]在中國農村現代化的道路上，脫貧致富仍是農村發展主旋律。權利貧困問題已經悄然出現，但并沒有獲得應有關注。其中包括因法律服務供給不足導致的權利貧困，在農民權益因此受損害同時也給農村和整個社會帶來危害。法律服務的貧困包括民主權利、人身權利、財產權利的確立、保護、救濟的缺位，或者該服務不能滿足農村農民的需要，上述權利受到威脅或受損害，不能及時有效提供法律服務予以救濟。法律服務主體沒有把農村對法律服務的需求與城鎮的需求同等看待。這一現狀正阻礙農村的改革進程，農民邊緣地位的狀況沒有根本改變，農民對國家整體改革發展缺乏融入感，影響農村現代化順利轉型的同時也影響整個國家現代化。

[關鍵詞]農村；法律服務；缺失；貧困；危害

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.22.120

[中圖分類號]D926.5 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）22-0-02

1 關注農民權利貧困的現實意義

三農問題未解決，法律服務貧困現象已出現。三農問題提出來已經16年了，但離根本解決還有很長的路要走。從古至今，土地問題解決不好，必然成為農村貧窮的根源。農業除了自然災害、技術、經營管理外，最大的風險來自于政府的法律政策。這既有歷史的原因，制度的原因，也有現實的原因。物質貧困還未完全解決，法律服務貧困卻已經來到農民面前。法律服務主體投入的服務資源與農村農民的需要不相匹配。

國家為了改變農村面貌，提高農民收入，提供了大量相關的法律服務，這些服務促進了農村、農民面貌發生巨變。過去，農民長期以來屬于弱勢群體，改革開放后，大量農民工為城市的發展做出了巨大貢獻，而城市并沒有給他們太多的溫暖。因此法律服務，首先需要在立法上為農民賦權，這是最重要最根本的服務。有了這個前提，才可以探討第二層面即在現有法律框架下如何為農民提供法律服務。歸根結底，三農問題的最終解決，只能靠制度變革，制度變革則需要法律保障，提供真正惠農的法律政策產品，并有強烈的愿望和完善的機制，為農民、農村提供優良的法律服務，最大限度發揮國家為解決三農問題而制定出來的法律的作用。由此看來，法律服務伴隨著農村發展、農民生活改善的全過程，是農村健康發展、農民生存狀態改善的必要手段。法律服務在農村的缺失，短期看，會銷蝕農民脫貧取得的成果，長遠看，是比農民物質貧困危害更大的新的貧困。

2 農村法律服務缺失的主要表現

隨著對三農問題的重視，國家針對農村的制度建設不斷推出新內容，與此匹配制定了大量的涉農法律法規，用以支持農村建設，改善農民民生，力度非常大。農民的各種權利在法律上從無到有，從少到多，體現了黨和政府對農民的殷殷關懷。正因為權利的不斷增加和覆蓋面越來越大，權力和權利的沖撞沖突比無權少權時代表現得更為激烈，利益格局調整將之進一步放大，伴隨的是農民對法律服務十分迫切的需求。可是相應的法律服務卻嚴重滯后。權利意識覺醒的農民和不熟悉法律操作的農民同體，缺乏法律服務的指引和助力，衍生出一系列新的問題，讓業已呈現蓬勃生機的農村、逐步走上富裕之路的農民出現震蕩和迷惘，主要表現在以幾個方面。

2.1 民主參與困難重重

村民自治制度是國家民主政治建設的重要舉措，是農村基層治理的革命性改變，是農民參與國家政治生活的起點，被寄予厚望。可根據筆者的調查，多數地區農村的農民對此認識不足，了解不多，參與程度較低，反應非常冷淡，直接導致了日后維權的失位錯位。也有的地方面對宗族家族勢力、政府部門不當的強勢介入，采取默默忍受的態度，還有的由于對法律的理解不夠全面深刻，在原則問題上不能作出正確的判斷和理性選擇而被利用，給自己帶來損失。

2.2 社會經濟權利的正常實現受到阻礙

由于不能及時方便地獲得法律服務，農民在生產經營、子女受教育、就業、社會保障等方面權利的實現遇到很多困難和問題。如生產經營權，《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國農業法》等均作了明確規定，賦予了農村集體經濟組織和農民個人廣泛的生產經營權利。但在具體運作實現的過程中，不懂如何有效行使，被侵犯時不知如何尋求救助等現象仍然頻繁發生。例如：某村村民將自己的水田通過村民小組組長轉租，每畝（每畝≈666.9平方米）租金100元。事后得知鄰村村民同樣情況每畝租金是200元。問他有沒有簽合同或訂協議，有沒有問過承租人出的價格是多少，回答說都沒有問，而且本人并沒參與，由村民小組長一手代辦。再問打算怎么辦，答復是不知道，只能算了。就這一項該農戶就損失將近3 000元。這位農民在附近工廠打工一月才1 400元。此外，在社會保障方面，教訓也是十分深刻的。早兩年有蘭考的袁厲害，最近的有楊改蘭，慘劇的背后都可以清楚地看到，她們身后，有社會保障的缺失，還有農村教育資源匱乏、農民工子女就學、高考問題等。

2.3 土地征收房屋拆遷維權難度大、成本高

土地是農民的第二生命，失地農民面臨著很大的風險，給予他們的相關補償應當合法合理，不容侵占與削減。現實情況是法律上農民個體不是土地的所有權人，在涉及土地征收轉讓時，都是由村組作為協商主體，所得收益也必須首先經過村組集體。當農民個體覺得有失公平，需要維權時，往往找不到愿意提供法律服務的人和組織，只能靠自己想到怎么干就怎么干，結果于家于國，都是效率低下的抗爭，房屋拆遷亦是如此。

2.4 財產權益保護非常脆弱

農民在國家系列惠農政策和法律制度保護下，特別是近十幾年來，財產性收入有了較大增長，物質的貧困得到了很大的改善。但這種奔富帶有很大的不確定性，如果法律保護不能同步跟進，法律服務不能隨時提供，這種致富的結果可能被一次意外、一場疾病毀于一旦，重新陷入貧困。農民在脫貧致富后仍然生活得戰戰兢兢，因為缺乏法律服務的保駕護航，缺乏對法律服務保障財富安全作用的信賴，對財富得而復失的擔心始終是深重的揮之不去的隱憂，抗風險的心理承受能力都比較差。今年發生的幾起電訊詐騙案讓人們在悲憤的同時，看到了這種情形的冰山一角。徐玉玉，作為農民工的女兒，她肯定清楚父母為那上萬塊的學費，付出了多少辛勞，一旦被騙，那種世界坍塌的絕望擊倒了她。如果事前徐玉玉的父母掙錢沒有那么辛苦，掙錢過程有人告訴他們錢會有的，法律給了工作權，法律能保護你獲得報酬，也能保護你們的報酬不受非法侵奪，即使被侵奪也有法律來幫助你，如此則徐玉玉父母有底氣，徐玉玉本人也有底氣，悲劇可能避免。同樣，人們痛恨來自農村的詐騙犯，如果多一些法律指引，法律服務更多地走進農村，應該也能夠幫助一些法律迷路人，不作出害人害己的犯罪行為。

3 農村法律服務缺失的主要原因和對策

法律服務不能深入農村、難以親近農民有著多方面的原因，筆者粗略分析有以下幾點。①法律本身不夠完善，使法律服務開始就力不能逮。有的法律法規缺乏操作性，規定太籠統，沒有注意配套和銜接，使之后的法律服務施展空間過窄，效用不明顯。②政府工作存在盲區。政府特別是鄉鎮政府，雜事太多，職能不清，職責不明，也在這方面花費的精力較少。③法治宣傳投入不足。政府職能部門和法律服務機構，對國家法律政策停留在簡單傳達層面，沒有細致地解讀。④司法環境不盡如人意，司法未能在農民心中樹立司法權威，公信力不足，影響農民培養依法維權的意識。讓農民轉而寄希望于政府或者私力救助。⑤服務主體資源不足，缺乏主動為農民提供法律服務的熱情。當前雖然有不少的法律服務機構，但離滿足農民的需求還差距很大。沒有一家律師事務所在鄉鎮開設機構，鄉鎮司法所、法律服務所或被當作鎮政府一般人員使用，或者迫于生存重點考慮經濟效益，都沒有足夠精力和動力為農民主動提供法律服務。⑥觀念方面的原因。政府服務意識還不夠強，習慣于用管理代替服務；農民自身也還沒有完全適應從被動的被管理者角色到主動爭取權利實現的權利者角色的身份轉換，遇到問題多數情況下下意識地找組織找政府，缺乏主動求變、積極防范法律風險的意識。

針對法律服務存在的問題，應該按照輕重緩急采取必要的措施，逐步消除農民法律服務貧困現象，破解因法律服務供給嚴重不足，加劇農民陷入新貧困的難題。①立法層面提高立法水平，制定出符合農民需求、適應農村現狀、便于理解和實施的法律法規，保證源頭上的服務以農民為本，用不了、不好用的法律不是好法律，也使后來的服務難以為繼。②把普及法律知識、宣傳法律作為基層政府的日常工作，讓農民了解法律、運用法律，增強法律意識。引導農民掌握法律服務的獲得渠道，引導農民學會并善于運用法律服務維護權益，從法律服務中獲得利益。③協助建立更多面向農民的法律服務網點，將應該通過法律途徑解決的涉農事務說服農民通過尋求法律服務的途徑加以解決，促進農民轉變觀念，依法辦事。在政府工作中嚴格做到依法行政，為農民作出示范。④鼓勵法律機構從自身實際出發，對法律服務資源重新配置，將服務范圍擴展至廣大農村，有條件的可開展針對農民的專項服務，如各地司法行政機關的法律援助開設農戶專線等；盤活鄉鎮政府的司法所資源，努力做大做強；鼓勵農民中的知識分子學習法律，就近為本地農民提供力所能及的法律服務；要發現、保護、提倡、發揮農民中法律愛好者和他們的作用，多鼓勵少反感，多引導少疏離。⑤對于涉及土地、房屋的征收征用的重大事件，成立臨時的法律服務機構有針對性地提供專項服務，最大限度依法保護農民的合法權益，減少爭議，妥善處理已經出現的糾紛，用精準有效的法律服務化解分歧，避免激化矛盾。