理解我國區域公共政策沖突

摘 要：以鄧恩提出的價值、規范、事實政策分析模式為分析框架，從政策目標、政策機制、政策工具三方面入手，對我國區域公共政策沖突進行反思，在此基礎上，依據十八屆三中全會提出的從管理走向治理的新思路，提出從整合區域公共政策目標、構建多元化區域公共政策管理機構、健全區域公共政策網絡化體系三方面實現區域公共政策重塑。

關鍵詞：區域治理 公共政策 沖突 管理 治理

一、問題提出

隨著經濟全球化的發展，區域一體化日益受到人們的關注。改革開放以來，我國先后建立了珠三角、長三角、京津唐地區、長株潭地區、北部灣經濟區等諸多跨區域經濟合作區，這充分昭示著我國區域治理戰略的穩步推進。實踐表明，區域治理作為建立在行政區域合作基礎上的新型政府治理模式，以區域內的公共事務和公共問題為對象，在一體化空間內多元主體通過網絡化混合治理機制謀求區域公共利益最大化，這彰顯了現代化治理理念，適應了我國經濟社會快速發展的需要。

區域治理是行政體制在區域層次上的運作，這種行政權力運作模式更加強調“求同存異”，即在同一種體制架構基礎上，允許除了主權國家或政府之外的其他治理主體，如超國家、社會組織乃至個體等為解決公共事務或公共問題貢獻力量。然而，多元治理主體也就意味著多元利益需求，區域公共政策作為區域多元治理主體溝通、協商甚至利益博弈產生的區域公共管理實踐，是區域治理的基本手段，是政府在解決區域公共問題時進行的理性工具選擇。從某種意義上說，區域公共政策實現區域治理的基本路徑，因此，充分理解和認識區域公共政策沖突對構建多元化、網絡化的區域公共政策體系，乃至實現區域治理的價值目標具有巨大推動作用。

二、研究回顧

通過對當前我國關于公共政策沖突的相關文獻進行歸納梳理，發現國內相關學者主要從以下角度研究了公共政策沖突的形成與消解：

第一，從體制性因素入手，宏觀上以公共政策的制度框架——現代官僚制為分析框架，以官僚組織、官僚以及官僚制的運行機制為研究要素，最終將公共政策沖突的根本性因素歸咎于官僚制。微觀上深入分析了政策體制，包括政策制定主體的協調機制、政策執行的反饋機制等等。

第二，以利益沖突為分析視角，將公共政策沖突的實質歸結為政策主體之間的沖突，尤其是政策主體之間利益、權力、理念等的沖突。政策制定主體在功能、地位等方面的差異性，行政體制層級的復雜性，都成為引發公共政策沖突的重要因素。同時政府自利性與公共政策沖突之間存在著密切聯系，而政府自利性從微觀上包括：各級政府自利性、政府職能部門自利性以及政府官員自利性。

美國學者鄧恩提出，公共政策分析要關注事實、行為規范和價值三個層面的問題。其中，價值實現是檢驗問題解決的主要標準，事實的存在會限制或促進價值實現，而采取合理的行動則可能促進價值實現。這為更為系統全面的理解我國區域公共政策沖突提供了理論依據。

三、三重困境：區域公共政策沖突反思

基于鄧恩政策分析框架，下面從價值、規范、事實三個層面對我國區域公共政策沖突問題進行反思。

1.價值層面：區域公共政策目標異化。“公共政策的本質在于均衡多元利益，實現作為社會利益核心的具有社會共享性的公共利益與具有組織分享性的共同利益和具有私人獨享性的個人利益”。區域公共政策是區域共同體為追求區域社會公共利益最大化而進行的協商甚至妥協，其本質是區域內經濟、政治等諸多利益的增進和分配，然而隨著區域化進程加快，區域經濟快速發展，區域公共政策的目標已被逐漸異化。

1.1中央政府區域公共政策目標執行異化。中央政府出于區域化戰略考慮，為平衡地區發展差異積極推進區域一體化，但在實踐過程中，由于地方政府間的惡性競爭或現實條件的制約，中央區域公共政策的目標在地方政府執行階段被嚴重異化，地方政府與中央政府之間呈現出一種貌合神離的狀態。根據委托——代理理論，區域地方政府是中央政府的代理人，中央政府制定的區域公共政策需要通過地方政府的行動實現，同時，為保持政策工具的協調、系統，中央政府在進行區域公共政策再決策時往往需要依據地方政府行動傳遞出的信號。對于中央政策，地方政府采取的行動可以分為兩類：嚴格執行、敷衍執行。敷衍執行一旦被發現，將會受到中央政府的懲罰，故而地方政府會掩蓋其真實的行動信號，尤其是在掩蓋成本極小的情況下，大量欺上瞞下的行為便出現了。中央政府能否保持理性，合理判斷地方政府行動傳遞信號的真實性將直接影響著區域公共政策的貫徹執行，中央政府與區域地方政府的不合作博弈成為區域公共政策協調、系統的一大障礙。

1.2區域政府間不合作博弈。改革開放以來，我國的區域公共政策一直堅持區域公共利益最大化的價值取向，但在實踐操作過程中卻一直遵循的是“效率優先、兼顧公平”的原則，不可否認，在區域一體化初期這在一定程度上極大的推進了區域經濟的快速發展，但隨著區域化進程加深，效率優先的原則導向不可避免的帶來了地區收入差距過大等一系列社會公平問題。當區域整體利益與地方局部利益存在較大分歧時，區域公共政策難以對區域內獨立的利益要求進行有效平衡，在地方保護主義觀念的錯誤引導下，區域地方政府間惡性競爭便泛濫開來。由于區域內各政府組織擁有的資源存在較大差異，在缺乏利益補償共享機制的條件下，為實現自身利益最大化，盡量避免本地方利益在府際合作中外溢，地方政府甚至不顧區域治理的整體性與全局性，采取地方保護主義，嚴重背離了區域公共政策公共利益最大化的價值取向。

2.規范層面：區域公共政策機制缺失。當前我國國內的區域公共政策機制并不完善，相較于較為成熟的歐盟等區域而言，我國國內區域化最大的不足在于缺少一個具有法律權威地位、職能明確的區域公共政策管理機構，這導致中央與地方政府制定的區域公共政策難以實現協調銜接。此外，我國現行的區域共政策機制仍是建立在傳統官僚制基礎上的，區域公共政策的制定和實施主要依靠強制性實現。首先，政策主體機制單一，主要表現為中央政府主導制定，區域地方政府參與制定并執行。在這一政策主體機制下，中央政府主要依靠自己的主觀性與權威性決定區域公共政策的制定和實施，將區域社會其他參與主體排斥在決策體制外，這也就意味著各方利益訴求渠道被堵塞，地方利益難以進行整合，基于中央政府的有限理性進行的區域公共政策難免缺乏科學性、針對性。其次，區域公共政策執行隨性大。區域公共政策主要由地方政府負責執行，但由于地方政府同時擁有制定政策的權力，而且缺少職能明確的區域政策管理機構對府際關系進行協調，某些地方政府有可能對中央區域公共政策變相執行，從而實現自身地方利益的明顯增進，而忽視政策對區域內其他地方的負面影響，或者忽視微觀政策與中央宏觀目標的協調。最后，區域公共政策配套機制缺位。公共政策能否實現效能最大化，不僅取決于政策本身的調適度，還需要相應配套機制的保障。隨著區域合作的深化，區域公共問題日益突出，區域公共政策調適的主體呈現多元化、復雜化特征，創新針對區域公共政策的監督、評估機制的需要越來越迫切。然而，目前我們缺少必要的監督機制、信息管理機制、責任追究機制等，難以對區域公共政策定期進行評估，無法及時調整利益增進不明顯甚至導致利益失衡的政策。

3.事實層面：區域公共政策工具單一。隨著我國國內區域一體化進程的穩步推進，區域公共問題逐漸復雜化，未解決區域公共事務或公共問題而存在的區域公共政策沖突日益突出，其中一個重要的原因是政策工具運用的單一性。從縱向上來看，從早期以經濟特區為重點的沿海地區優先發展戰略，到以縮小經濟差距為導向的西部大開發戰略，乃至近年來的武漢經濟圈、泛北部灣經濟合作區等區域合作，都集中表現為中央政府制定戰略導向性的基本政策，但中觀層面以及微觀層面針對區域公共問題的具體政策偏少，而地方政府在進行具體政策工具選擇時很難站在區域公共問題的戰略化高度，這極易導致地方政府具體化的區域公共政策與中央政府的戰略性區域政策相沖突。從橫向上來看，區域公共問題的復雜性決定了區域公共政策的目標不僅只有經濟，還應包括政治、環境、文化等，但當前我國的區域政策體系比較明顯的偏重經濟政策，而且在區域協調發展中我國主要采取行政及經濟手段，嚴重忽視了政策工具體系的協調性、完整性，難免會引發區域公共政策的沖突。

四、從管理走向治理：區域公共政策重塑

通過前文分析，區域公共政策沖突的消解需要在區域公共利益的價值導向下，各利益主體通過充分協商，展開系統化、網絡化的政策實踐。從區域管理走向區域治理更加強調多元化、體系化，主要體現為：多元政策目標的整合、多元主體的網絡化治理以及多元政策工具的體系化運用。具體來說，要求我們：

1.以區域公共利益為導向，整合區域政策目標。解決區域公共政策沖突問題，實現政策體系協調、一致，首要任務是要回歸區域公共政策的公共利益導向，整合區域問題多元化、復雜化的政策目標。這里所謂的“公共”不同于傳統行政區的地方公共利益，而是區域內地方公共利益進行整合均衡之后的區域公共利益。此外，在區域公共利益的實現過程中，區域公共政策必須堅持效率與公平的統一原則。這就要求政府打破行政壁壘，打破地方保護主義，為區域內資源合理流動提供良好環境。同時，由于區域內存在多個擁有各地方利益的主體，在追求區域內公共利益最大化的同時要注意協調和均衡各主體的利益，盡量避免區域內部差距過大，貫徹公平原則。進一步來說，區域合作謀求的不僅僅是區域經濟的協調發展，還應包括區域政治、社會、文化等綜合協調，尤其是十八大提出要實現公共服務均等化。因此，區域公共政策要擺脫傳統以經濟政策為主的政策體系，突出區域優勢功能，針對區域內各地方擁有的不同資源優勢制定差別化的區域公共政策，努力構建既有分工又有合作的區域化格局，實現各地方政策目標的整合與優化。

2.以多元主體合作模式構建區域公共政策機構。緩解區域共政策沖突本質上就是要協調區域內多元利益相關者間的利益分配，實現效率與公平的雙贏。因此，我們要努力搭建利益信息溝通平臺，促進多元主體間的溝通與協商。

首先，強化中央政府的協調功能，建立區域地方政府間利益公平分配機制。雖然當前我國地方政府與中央政府依然保持著“強中央、弱地方”的狀態，但減政放權極大地削弱了中央政府的權威，這對中央政府協調地方政府利益爭端極其不利。因此，我們要不斷強化中央政府的協調功能，保障其在消除區域府際間零和博弈的權威。但這并不意味著允許中央政府包辦一切，我們仍要堅持市場調節的基礎地位，只有在市場失靈的領域才能借助政府干預。另外，針對區域合作過程中地方政府間的利益失衡現象，我們要努力建立并完善利益補償機制，在鼓勵地方政府公平競爭與合作的基礎上，對利益分配不理想的狀況進行補償和優化，實現區域政府間長遠的合作共贏。

其次，鼓勵社會組織等多元主體參與政策議程，暢通利益訴求渠道。改革開放以來，我國社會組織無論是在數量還是質量方面都取得了長足發展，逐漸成為影響政策議程的一支重要力量。特別是近年來，我國開始倡導社會組織參與社會管理，在諸多政策指導下其參與公共事務在深度與廣度方面都有長足發展，這也就意味著區域公共政策的制定必須充分重視以社會組織為代表的多元主體的利益訴求，努力實現科學化、民主化決策，這不僅有利于消解區域政策沖突，而且能夠減少區域公共政策執行的阻礙，提升政府提供公共服務的質量。

最后，努力建構職責明確的區域政策管理機構。隨著我國區域化進程加快，在中央政府與不同區域間建構具有法律權威、職能明確的區域管理機構的需要越來越迫切。國外區域化大都采取機構體制化措施，例如歐盟建立的歐盟委員會、歐盟理事會以及歐洲會議中心等。這些機構都有自身特定的職能，其主要功能是充當了歐盟與區域國家的中介橋梁。借鑒歐盟成功經驗，我們要努力建構區域公共政策管理機構，其主要職能是協調地方政府與區域整體以及區域內府際間的利益，為地方政府的信息交流搭建平臺，對區域公共政策的執行進行監督和評估，保障區域公共政策間的協調一致等。

3.建立健全區域公共政策網絡化體系。伴隨區域合作深化的是區域公共問題日益突出，且顯現出復雜多變的特征，區域公共政策體系亟需完善。

首先，要綜合運用多元政策工具。在市場經濟體制影響下，當前我國的區域協調政策工具以經濟手段為主，但與發達國家相比仍存在諸多不足。相較于歐盟的結構基金、聚合基金、團結基金等設計，我國的經濟手段僅僅是通過扶貧資金、支農資金等形式將資金投入到區域建設中，但由于缺乏必要的制度監督和保障，資金的利用往往并未實現預期目標。因此，為消解區域公共政策沖突，我們要注重嘗試多元政策工具的運用，在經濟手段為主的基礎上不斷完善行政、法律等手段，同時不僅要充分發揮政策工具的激勵、引導功能，還需利用其協調功能實現區域公共政策的網絡化。

其次，要實現單一區域公共政策的多元化轉變，建立健全區域政策體系。縱向來看，要完善由中央宏觀基本政策、中觀協調政策以及微觀地方具體政策構成的區域公共政策框架，宏觀層面強化中央基本區域政策的科學性及針對性，中觀層面通過政策固定區域地方政府間的利益協調機制，微觀層面具體政策要堅持中央基本政策的指導，遵循區域公共利益最大化的價值導向。在橫向上，由于區域公共問題的復雜性，某一公共問題有可能涉及經濟、文化、環境甚至政治等諸多領域，因此，在制定區域公共政策時我們要綜合考慮經濟目標、政治目標、社會目標等方面，同時要保障區域內經濟政策、政治政策、社會政策等政策體系的協調性。

受我國行政體制、經濟體制等諸多因素的影響，尤其是區域合作深化帶來的區域公共問題復雜多變的現狀，區域公共政策沖突的消解不可能一蹴而就。但是，隨著區域戰略化進程加快，區域治理理念從管理向治理轉變必將日益受到人們的關注，區域內多元主體通過協商整合多元利益，進而運用網絡化政策工具進行區域公共決策實踐，這將是實現區域政府良性協調發展的重要舉措。

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作者簡介：崔靜靜（1990—），女，山東聊城人，碩士研究生，研究方向為政府行為與公共政策。