行政法視角下的群體性治安事件分析及其應對

摘 要：近年來， 隨著市場經濟的深入發展及社會利益格局的不斷調整，因社會矛盾和利益沖突而引發了不少群體性治安事件。如甕安事件、孟連事件、石首事件、……這不但破壞了社會和諧，而且削弱了政府的公信力和執法權威，同時也不利于群眾利益的合法合理的表達。本文以行政法為研究角度，主要分析當前群體性治安事件的現狀和原因，并提出它的治理對策。

關鍵詞：行政法視角 群體性治安事件 法定程序

一、群體性治安事件的內涵

所謂群體性治安事件，是指聚眾共同實施的違反國家法律、法規、規章，擾亂社會秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私財產安全的行為。從違法或犯罪的構成要素對其內涵進行分析，即違法或犯罪主體在其主觀意識支配下對法律所保護的客觀對象實施了危害行為。對其行為性質界定上，以具體情節和危害程度而論，情節較輕、危害較低，只是違反《治安管理處罰法》一般規定，視為違法，若危害很大、情節嚴重，觸犯刑法，定為犯罪。

二、群體性治安事件的現狀及原因分析

1.群體性治安事件的現狀分析。

1.1處理群體性治安事件的法律依據不足。我國群體性治安事件的法律體系不健全和地方政府的維穩要求導致警察在具體處理過程中捉襟見肘。相關法律不夠細化造成警察在對群體性治安事件的處理上，輕易地上綱上線，在相關法律的適用上擴大其范圍，將普通糾紛事件或群體行為定性為群體性治安事件，結果是執法成本增加，過重處罰相對人。其次，公安機關處置群體性治安事件的主體資格未法定化及法律在對相對人采取的強制性處罰措施的模糊，造成了警察被動或胡亂、隨意執法現象橫行。

1.2警察職權界定不清，暴力執法現象時有發生。警察職權，是指國家法律法規賦予警察為保障其任務和職責的實現享有權力的范圍。警察在處置群體性治安事件過程中有以下職權：警察命令權、治安管理權、治安處罰權、使用武器警械權。

雖然法律法規授予公安機關具有處置群體性治安事件的各種權力，但在行使過程中也要合乎法律的要求。然而在現實行政執法中，有的執法人員管理方式過于粗暴，如有城管和小販沖突引發的“湖南臨武事件”中的武警和群眾對抗；甕安事件中的警民沖突，究其原因是治安警察的法治意識淡薄和執法技能不足。

1.3相關信息不公開。群體性治安事件發生后，公安機關沒有對事件的經過和處置結果及時向公眾通告，而出于維護政績和形象目的采取封鎖和堵塞方式。對于公安機關來說，他們有權力和資源去了解、獲得相關信息并有責任阻止不良信息的傳播，但對群體性治安事件相關信息的封閉只會加大公眾的誤解和猜測，形成越封閉越糟糕的惡性環境。

2.群體性治安事件的原因分析。

2.1行政權擴張對群眾合法利益的侵犯。有些部門在行政管理過程中，“重權力輕權利”，重視權力的使用和單方管理，忽視公民的民主參與。群體性治安事件大多數是群眾對政府的行政強制權力的囂張氣勢產生不滿，加之在合法權利被漠視、利益無法正常維護的情況下，通過少數極端分子的煽動而發生的。

2.2行政執法主體及行政相對人法治意識淡薄。根據我國近年來發生的群體性治安事件，其相對人大多數是自身利益受到侵害且不善于用法律武器維護自身利益或根本不信任法律的工人、農民，他們法制觀念的薄弱，沒能意識到違法的嚴重性。再加上在“以鬧事解決問題”及“法不責眾”的不正確心理的支配下，為了維護合法權利，采取過激的、非法的抗爭方式。與鬧事群眾相對的是，有些治安警察在行政執法時法治意識淡薄，超越法定職權，采取以暴制暴、武力解決方式，濫用警力槍械，加重了警民沖突，嚴重危害公共財產和社會秩序。

三、群體性治安事件的規范化治理對策

1.處置群體性治安事件必須嚴格依照法定的程序進行。警察辦理群體性治安事件時，應嚴格遵循“報案或發現—登記—受理—調查取證（檢查勘測、不同情況處理）—告知（聽證）—案件處理（處罰決定書）—決定—送達—執行”的行政程序。筆者建議對其中的程序進行細化，如在聽證環節，提前公開聽證會的時間、地點、參與人員等相關情況以保證透明度，完善聽證會的辯論環節來保障行政主體和相對人的言語平等權，通過舉證責任合理設計和證據合法化保證聽證會的有效性等。總之，應加強法律程序設計和警察行政法治工作保證群體性治安事件處置的公正合理。

2.完善行政相對人參與的法律程序。從我國群體性治安事件的處置狀況看，警察多數從單方管理和行政權力角度出發，相對人的主動參與無法從法律程序上得到保證。應從保障相對人參與的角度對群體性治安事件的處置程序進行完善：

2.1完善行政聽證制度。

2.1.1加強行政聽證制度設計。行政聽證要考慮大多數人的意愿，絕不能被強勢群體所控制，尤其是要提高弱勢群體的話語權，為其提供專業的法律幫助、政策指導。在聽證過程中應允許不同利益群體代表在公正規則和法定程序下闡述自己的主張，強化質詢、辯論、投票等環節的規范運用。

2.1.2增強行政聽證信息公開。聽證會的主辦方應提前將會議的時間、地點、主題等相關信息向社會公布。在聽證會過程中向參與人員說明議事程序和辯論規則，答復旁聽者的提問，接受新聞媒體的監督，事后向社會公布決策過程和結果。

2.2建構以保障相對人有序參與為主要內容的行政責任制度。行政相對人在群體性治安事件中的有序參與，很大程度上增強了警察公權力主體和公民權利平等對話的效率，對實現民主執法、科學執法具有促進作用。筆者建議應著力構建保障相對人有序參與的行政責任制度，在受理、調查論證、聽證、告知、處罰、執行等各個環節應加強行政責任追究，明確責任主體、職責范圍、追責事由等保證問責的有效性。

3.完善政府行政權力制約和監督機制。針對行政權力擴張現象，國家應制定和完善相關法律法規，通過完善行政程序規范行政權的使用，減弱其主觀執法、隨意執法的空間；同時，可以適當削弱政府行政審批權和行政處罰的自由裁量權等，加強人大對政府的監督、問責，加大司法檢查及新聞媒體和公民的監督力度。

警察依職權處置群體性治安事件時除了必須遵循合法性和正當程序原則以外，還應考量合理性原則。一是正當性原則要求在群體性治安事件中，警察職權的行使以維護社會正義目的，不能為了個人私利 ；二是比例原則要求警察采用目的和手段相當的行政措施，其獲得的收益應大于付出的代價；三是信賴保護原則要求警察在群體性治安事件中行使職權時要盡可能的保護公共財產和公民合法利益，決不能為了行政便利而恣意妄為，并做到誠信執法。

4.探索建立剛柔相濟的綜合治理機制。依法行政和公民權利意識的提高要求政府應改變傳統的行政強制力思維和剛性行政方式，在行政實踐中注意和公民的平等對話，多采用指導、協調、獎勵等柔性方式。總之，政府要在行政觀念和行政方式上進行革新，積極探索剛柔相濟的綜合治理機制，具體表現在：建立柔性為主、剛性為輔的治理體系。

警察在處置群體性治安事件時，必須增強法律素養，尊重公民的合法權利，嚴格遵守行政法原則和行政程序，不能濫用警戒武器，不能硬性、暴力執法。治安警察應采取疏導的柔性執法方式，充分運用行政指導、行政協調、行政調解等柔性行政方式的靈活性和有效性，將利益糾紛或關系矛盾大而化小，小而化了，同時在執法過程中應做到誠實守信，高效便民。除非到了逼不得已的地步，才考慮使用剛性執法，同時注意對相對人合法權益的保護。

劉易斯.科塞認為“沖突雖然對社會秩序和環境資源帶來消極影響，但它客觀上指出了社會管理的不足，倒逼社會朝和諧方向邁進。盡管群體性治安事件中的群體沖突增加了社會不穩定，但換一種角度看，它是政府反思和改善自我的倒逼因素，如對改進政府執法方式、人民利益表達機制的完善、社會管理的創新等都會有推進作用。

參考文獻：

[1]參見《公安機關處置群體性治安事件規定》第2條.

[2]任志安.論公安機關在群體性治安事件中的法律地位[J].長白學刊，2011，20（3）.

[3]劉國慶.公安機關正確處理群體性事件的事件與思考[J].中國黨政干部論壇，2006（9）.

作者簡介：楊杉杉（1992—），男，漢族，江蘇淮安市人，碩士研究生，研究方向：行政戰略管理與決策；馮飛（1972—），女，漢族，陜西省延安市人，副教授，管理學博士，研究方向：行政戰略管理與決策。