淺析行政裁量基準的作用

摘 要：行政裁量是現代法治行政的“核心問題”，如何防止行政裁量的恣意和濫用是這個問題的關鍵。行政裁量基準將法律規范加以細化、為行政設定了相對固定的具體判斷標準，對控制行政裁量權是有益的。但是規則不能迷信，裁量權的控制是一個系統的工程，裁量基準的作用是有限的，只是其中的一個手段而已，相關的配套制度，比如正當行政程序以及事后的監督與責任追究制度應該建立和健全。

關鍵詞：行政裁量 裁量基準 作用

一、基本情況

必要的行政裁量可以保持行政的能動性，而且可以最大限度地實現個案正義，然而，當裁量太寬或過度時，公正便會面臨被恣意侵害的危險。為了解決這一問題，人們作出很多努力，似乎總是在一種張力下徘徊：過分的限制自由裁量將使行政變得僵化，無法對紛繁復雜、日益變化的行政事務作出及時的回應；而限制的不足又無法對行政裁量構成有效的約束，恣意仍得不到控制。如何在恣意和僵化之間找到平衡點是解決問題的核心，最近理論和實踐廣泛討論的行政裁量基準便是一種嘗試，其能否在恣意和僵化之間自由游走？對行政自由裁量權起多大的作用，是一個值得考察的問題。

所謂裁量基準，是指行政機關在法律規定的裁量空間內，依據立法者意圖以及比例原則等的要求并結合執法經驗的總結，按照裁量涉及的各種不同事實情節，將法律規范預先規定的裁量范圍加以細化，并設以相對固定的具體判斷標準。裁量基準就是關于自由裁量權行使的一系列具體的、細化的、操作性的約束性規則。其本質是試圖對自由裁量權在給定幅度內進行“規則化”，為自由裁量權的行使設定明細化的實體性操作標準。

行政裁量基準是為應付自由裁量權的恣意與濫用而誕生的。“近代行政的特點是行政職務和行政權力的擴張，行政權力擴張的明顯表現是行政機關行使巨大的自由裁量權力?！苯涍^幾百年的理論論證和實踐篩選，人們對行政自由裁量權的態度也經歷了一個過程，由戴雪等嚴格法治主義者的極端不信任、完全抵制轉變為如今承認其廣泛存在，但要加強約束和監督。為了保證行政管理快速高效的運行、彌補立法的空白和滯后、充分發揮行政機關的主觀能動性，自由裁量權的存在是有必然性的。沒有一個政府能夠做到“只受法律的統治”而不受“人的統治”，所有法治政府都是法律統治和人的統治的結合。而權力的授予與控制總是相伴而行的，“凡主張授予權力的理由也就是主張設立保障以防止濫用權力的理由。”為了控制行政自由裁量權，人們做出了很多努力：創立了新的司法審查原則，而行政裁量基準也是為了應付裁量恣意而做出的一種創新。理論界和實務界對這一新手段給予了很多期望，也為裁量基準設立了一些目標。

二、存在問題

有學者認為“在行政計劃、環境保護、社會救助、安全預防等個案差異顯著、尤其是行政主體擁有形成裁量的領域，通過立法或制定行政規則，搭建行政裁量運作統一框架的設想就會落空?！庇行┬姓I域之所以存在大量的自由裁量因素，并不是因為無法設計出法律原則或規則，而是行政“可欲性”的要求，沒有自由裁量權的規則一旦付諸實施，雖然在形式上滿足了“法律規則平等適用于人人”的普適性，但也可能導致行政的僵化、創新性的貧乏以及實質上的不平等。嚴格的規則主義已經受到理論和實踐的廣泛批評，而行政裁量基準游走與恣意與僵化之間的“度”并不容易把握。而且還會造成行政機關“對號入座式”的簡單化處理，培養行政執法人員的“惰性”心理。

行政裁量基準是行政法律規范的具體化，是抽象法規與具體事實之間的必要媒介，但是說到底，行政裁量基準仍是一些行政規則，規范化或規則化并不能完全解決行政自由裁量權，相反行政自由裁量權卻可以對規則的不足起到彌補的作用。規則本身的制定是困難的，這種困難表現在：行政事務的紛繁復雜與文字表述有限性的矛盾。因為任何形式的文本都不能概括所有的行政事務，裁量基準之下仍留有很大的自由裁量空間，不確定的法律概念還有很多，甚至可以戲稱為“五十步笑一百步”；行政事務又是不斷變化的，今日的標準可能會在明日被廢除，規則永遠是落后于實踐的，面對新事務，原有的裁量基準可能不得不不斷的修改； “二次立法”的專業性困惑。在行政事務中，有很多專業性、技術性極強的領域，這些領域有賴于專業執法人員的自由裁量，而裁量基準作為“二次立法”，其制定者往往不是專業人員，規則與實踐的脫鉤，可能使裁量基準存在不當、不科學的風險。

王錫鋅在《自由裁量權基準：技術的創新還是誤用》一文中，對裁量基準的目的與手段的對應性提出了懷疑。這種緊張關系表現為兩種情形：一種是過分，一種則是不及。所謂“過分”是指假如規則的細化達到足夠程度，的確可以解決界定的裁量濫用問題，但卻可能導致裁量的僵化，并因此在最終意義上違背自由裁量存在的意義和目的；所謂“不及”是指裁量基準的設定仍然給執法者留有相當的裁量空間，則設立基準的目的便會落空，其是否有存在的必要便會受到懷疑。

三、解決方案

沒有一個法制體系能夠做到僅僅通過規則而不依靠自由裁量來實現正義，不論該法制體系的規則系統如何嚴密，如何具體。所有的實施正義的過程都涉及到規則和自由裁量兩方面。筆者不否定行政裁量基準在控制自由裁量權方面所能發揮的巨大作用，因為對法律法規的細化畢竟為執法人員提供了具體的操作細則。但是筆者認為裁量基準的作用是有限的，其他制度建設也應該得到重視。

1.加強程序建設，控制裁量權。首先要完善信息披露制度，這是行政公開的要求。公開是恣意與專橫的天敵，通過信息披露，對行政自由裁量權構成一種有效的制約機制，較之以往“暗箱”式的裁量方式，信息披露構建了“以權利制約權力”的良好機制；其次是相對人的參與制度，包括利益反映機制、相對人的陳述、申辯、申訴等權利；最后是行政機關的說明理由制度。行政機關有義務對其裁量的依據、過程和結果等做出解釋、說明理由。

2.完善事后的監督審查機制。首先是司法審查機制的完善。作為維護正義的最后一條防線，司法審查以其中立性和權威性一直是對行政權控制的有效手段。根據我國行政訴訟法的相關規定，法院對行政行為的審查主要還是合法性審查，原則上排除對行政行為合理性的審查，只有在處罰顯示公正時，法院才可以進行審查并作出撤銷或變更判決。筆者認為，司法審查的限度固然要受到限制，尤其涉及與行政的分權、行政的專業性問題等等因素的考慮，法院對自由裁量，既不是不審查，也不是全部包攬。審查范圍、如何審查這些問題還有待進一步研究，但是司法審查作為控制自由裁量的有效手段的作用應該得到重視。

其次是行政機關的內部監督。包括上級對下級的監督、專門監察機構的監督、政務評價機制等方面。行政機關的內部監督不僅可以解決法院專業性不足的缺陷，而且比司法審查等外部監督方式更有效、成本更低、可以作為一個常態的、基礎的監督手段。

正如戴維斯教授所指出的，行政法治對自由裁量問題的關注，最復雜的問題在于如何界定出“自由裁量權的適度范圍”。目前在控制自由裁量權上，有一種“規則迷信”的沖動，似乎受到“嚴格規則主義”的影響，恣意與僵化的平衡把握被簡化為規則控制，這是無益于裁量權控制的體系化建設的。筆者無意否認規則對控制裁量的巨大作用，甚至推崇裁量基準在某些方面的優點，比如“適度的具體化”，但是規則并不是全部，裁量基準不能解決自由裁量的所有問題。人依然是制度的操作者而非“程式化的機器”，程序制度的設計、事后的監督與追責機制應該得到關注，與裁量基準相配合，共同達到或接近游走在恣意和僵化之間的那個平衡點。

參考文獻：

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