社會(huì)保障基金監(jiān)管對(duì)策研究

摘 要：在我國(guó)，隨著社會(huì)保障體系的快速建立與發(fā)展，社會(huì)保障基金的管理逐漸暴露出一些問題，這與社?；鹱陨淼奶攸c(diǎn)以及現(xiàn)行制度、法律的缺陷都有關(guān)系。本文論述了在保證社會(huì)保障基金的安全及保值增值的前提下，對(duì)社會(huì)保障基金的監(jiān)管提出的若干建議。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障基金 監(jiān)管 對(duì)策

一、現(xiàn)階段社會(huì)保障基金監(jiān)管中存在的主要問題

1.各地普遍存在通過挪用社保基金來填補(bǔ)資金漏洞的情況。2012年5月，國(guó)家審計(jì)署對(duì)全國(guó)31個(gè)省的包括省本級(jí)、省會(huì)城市的企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納狀況、城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險(xiǎn)基金與其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行了審計(jì)，結(jié)果顯示：一些地方在擴(kuò)大支出范圍或者是違規(guī)運(yùn)營(yíng)的社保基金高達(dá)17.39億元。其中：花費(fèi)在基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)等單位的費(fèi)用共5.95億元，用于市縣級(jí)財(cái)政預(yù)算平衡的費(fèi)用1.14億元，用于建設(shè)體育場(chǎng)館和培訓(xùn)中心等基礎(chǔ)設(shè)施的共2.94億元，用于購買和建設(shè)基層公共用房等共花費(fèi)了8590.28萬元，用于購買和建設(shè)單位職工的住房共3664.80萬元，用于購置車輛等共花費(fèi)295.74萬元，其他支出共6623.81萬元。

2.非法調(diào)用社?；鹚M(jìn)行的投資。我國(guó)相關(guān)法規(guī)規(guī)定：企業(yè)年金基金財(cái)產(chǎn)的投資范圍僅限于銀行存款、國(guó)債和其他具有良好流動(dòng)性的金融產(chǎn)品如證券投資基金、股票等。而2006年上海轟動(dòng)的社保案當(dāng)中，對(duì)于企業(yè)年金的運(yùn)作則不僅不僅不在上述投資范圍之內(nèi)，甚至連投資都算不上，其實(shí)質(zhì)為貸款。除了上海之外，動(dòng)用社會(huì)保障基金進(jìn)行違規(guī)投資的問題在全國(guó)其他地方也屢有發(fā)生，國(guó)家審計(jì)署公布的2012年《審計(jì)結(jié)果公告》顯示，全國(guó)范圍內(nèi)被審計(jì)的31個(gè)省內(nèi)，委托交由金融機(jī)構(gòu)用于貸款和對(duì)外投資的高達(dá)5.44億元。

3.社?；鸬谋O(jiān)督與管理體制尚不健全。我國(guó)目前的社會(huì)保障基金在管理上略顯混亂，社保基金名目繁多，各自有各自的管理機(jī)構(gòu)，管理層級(jí)也是參差不齊。

首先是多部門管理、多部門違規(guī)的現(xiàn)象較為突出。目前我國(guó)的社會(huì)保障基金名義上主要由人力資源和社會(huì)保障部門來管理，實(shí)際上涉及的管理部門還包括社保經(jīng)辦部門、地方稅務(wù)部門、銀行、郵局和財(cái)政部門。這種多部門共同管理在理論上能夠通過部門之間的相互制約形成一定的約束，但是在實(shí)踐中由于信息的不透明，使得這種“多龍治水”的方式增加了管理的環(huán)節(jié)，加大了管理的難度。國(guó)家審計(jì)署2012年5月進(jìn)行的審計(jì)發(fā)現(xiàn)，違規(guī)資金中有相當(dāng)大的數(shù)額是同社保經(jīng)辦部門、地方稅務(wù)部門、財(cái)政部門等相關(guān)管理部門有關(guān)的。正如報(bào)告顯示，全國(guó)內(nèi)范圍內(nèi)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)等部門和單位多頭開戶4704個(gè)、違規(guī)開戶2707個(gè)；其中5個(gè)省本級(jí)、37個(gè)市本級(jí)和151個(gè)縣社保、稅務(wù)等部門延期發(fā)放和扣押殘疾人就業(yè)保障金或社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)收入共計(jì)80.16億元。

次之，在各類社保基金的管理層級(jí)上也是良莠不齊。例如目前我國(guó)直轄市和設(shè)區(qū)市在失業(yè)保險(xiǎn)基金上實(shí)行的是全市統(tǒng)籌；而由省、自治區(qū)人民政府規(guī)定其他地區(qū)的統(tǒng)籌層次。顯然，雖然是同樣的失業(yè)保險(xiǎn)基金，但卻既由省級(jí)統(tǒng)籌管理又由市級(jí)統(tǒng)籌管理。這種層級(jí)的復(fù)雜與管理差別給監(jiān)督帶來了很多的不便。在監(jiān)督力度鞭長(zhǎng)莫及的情況下，違規(guī)事件的發(fā)生也就不會(huì)令人感到意外了。

二、我國(guó)當(dāng)前基金監(jiān)管的問題產(chǎn)生和原因分析

社會(huì)保障基金的違規(guī)使用與此類基金自身固有的特點(diǎn)以及現(xiàn)行制度、法律的缺陷都有關(guān)系。

1.巨大的社?；鹄嬲T惑。社會(huì)保障基金在很多國(guó)家被譽(yù)為“第二財(cái)政”，因?yàn)樗婕暗饺鐣?huì)所有的老百姓，所以即便是每個(gè)人個(gè)人賬戶中的金額并不充裕，匯集起來同樣是一筆巨款，同時(shí)伴隨著個(gè)人賬戶內(nèi)資金量的不斷積累，這支資金的額度也會(huì)逐漸增大。社會(huì)保障基金的積累和支付往往是不同步的，以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，年輕人從首次繳納到開始領(lǐng)取保險(xiǎn)金，這段時(shí)間往往跨越幾十年。這樣充沛的資金，加上漫長(zhǎng)的時(shí)間跨度，兩者結(jié)合起來就容易獲得一些資金占用量大、周轉(zhuǎn)時(shí)間長(zhǎng)的大項(xiàng)目的青睞，誘惑者基金管理者去違規(guī)運(yùn)作資金。而且各類違規(guī)投資行為發(fā)生之后，漫長(zhǎng)的時(shí)間跨度不會(huì)給違規(guī)者帶來立即償付的壓力，因而自然地增加了違規(guī)行為的隱蔽性。

2.現(xiàn)行制度的弊端被違規(guī)者利用。

2.1目前的管理體制給違規(guī)運(yùn)作創(chuàng)造了條件。從省級(jí)到縣級(jí)，地方各級(jí)政府是地方各級(jí)社會(huì)保障基金的實(shí)際控制者。一旦基金增值，那么可以算作地方政府的政績(jī)；而如果基金虧損，那么地方政府就不得不用財(cái)政資金進(jìn)行彌補(bǔ)。正因?yàn)椴徽撋绫；鸬倪\(yùn)作結(jié)果如何，都同地方政府的利益密切相關(guān)；所以地方政府才會(huì)頻繁地?cái)D占挪用社?；饋硌a(bǔ)漏或投資。對(duì)于財(cái)政困難地區(qū)的政府而言，一邊可能是發(fā)不出工資的窘境，一邊是暫時(shí)不用支付的養(yǎng)老保險(xiǎn)，一個(gè)非常自然的選擇就是“拆了東墻補(bǔ)西墻”，先把眼前的難關(guān)渡過。

2.2從現(xiàn)實(shí)來看，目前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和現(xiàn)有的制度帶來了基金運(yùn)作的壓力。進(jìn)入20時(shí)機(jī)90年代以來，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)一直以平均9%左右的速度高速增長(zhǎng)，而同期由于制度的限制，各項(xiàng)社會(huì)保障基金的收益率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于這個(gè)水平。如果這一趨勢(shì)持續(xù)發(fā)展下去，那么可以想見在數(shù)十年后，當(dāng)目前繳費(fèi)的主力軍開始支取這些保險(xiǎn)金的時(shí)候，我國(guó)的社會(huì)保障體系將會(huì)面臨窘境。

2.3內(nèi)部監(jiān)督中權(quán)利過于分散，外部監(jiān)督權(quán)力出現(xiàn)真空。造成我國(guó)社保基金管理中出現(xiàn)諸多問題的原因之一就是監(jiān)督力度不夠，我國(guó)目前的社?；鸨O(jiān)督工作無論是從內(nèi)部還是外部來進(jìn)行分析，都有較大的改進(jìn)和提升空間。在現(xiàn)行制度框架下，對(duì)社會(huì)保障基金的監(jiān)督以內(nèi)部監(jiān)督為主，而內(nèi)部監(jiān)督的各項(xiàng)制度沒有完全發(fā)揮作用。首先，各監(jiān)督管理部門實(shí)質(zhì)上屬于同一個(gè)利益團(tuán)體。無論社保局、財(cái)政局還是地方稅務(wù)局，它們同為地方政府的職能部門，要使其相互牽制并不現(xiàn)實(shí)。其次，很多社會(huì)保障基金統(tǒng)籌層次太低，監(jiān)管鞭長(zhǎng)莫及，監(jiān)管的乏力必然帶來管理違規(guī)問題的滋生。

三、針對(duì)社?；鸨O(jiān)管問題的應(yīng)對(duì)策略

社會(huì)保障基金是人民的保命錢，關(guān)系到社會(huì)弱勢(shì)群體的生活狀態(tài)，理應(yīng)將安全性擺在第一位，在確保安全和保值增值的基礎(chǔ)上，針對(duì)我國(guó)目前的社會(huì)保障基金存在的問題提出相應(yīng)的對(duì)策。

1.理順管理體制。針對(duì)一些地方政府本能地具有挪用社會(huì)保障基金填補(bǔ)地方財(cái)政窟窿和進(jìn)行違法投資的沖動(dòng)這一問題，建議國(guó)家在合適的時(shí)機(jī)逐步提升各項(xiàng)社會(huì)保障基金的統(tǒng)籌和管理的層級(jí)，提升統(tǒng)籌層級(jí)之后，雖然不能從根本上杜絕擠占挪用社會(huì)保障基金的違規(guī)行為，但是能夠使被監(jiān)管的對(duì)象更加集中，從而極大地有利于提升監(jiān)管工作整體效果和水平。除此之外，還應(yīng)該將目前部分機(jī)構(gòu)承擔(dān)的監(jiān)管和運(yùn)營(yíng)職能分離。

2.完善監(jiān)督機(jī)制。抓好對(duì)現(xiàn)行制度的落實(shí)是內(nèi)部監(jiān)督的首要工作。針對(duì)目前一些地方多頭開戶的問題，建議加大對(duì)各地各類社保基金的審計(jì)力度，堅(jiān)決清理私自開設(shè)的賬戶，并通過財(cái)政預(yù)算的手段強(qiáng)化其內(nèi)部監(jiān)督。就外部監(jiān)督而言，應(yīng)該加強(qiáng)一系列的基礎(chǔ)工作，如增加社會(huì)保障基金運(yùn)作的透明度等，同時(shí)建立和健全信息披露制度，并把社?；鸾Y(jié)余運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)定期公布他們的投資組合和經(jīng)營(yíng)狀況的行為制度化。

3.全面提高社?；鸬摹吧X”能力。現(xiàn)下，我們應(yīng)該研究如何以規(guī)范的資本市場(chǎng)、成熟的受托投資人和完備的法律體系來迎接社保基金。要逐步拓展投資范圍、拓寬投資渠道、優(yōu)化投資組合、增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制力。當(dāng)然全面拓寬投資強(qiáng)度是要有一定的條件的，這就是要有一個(gè)建構(gòu)于完善的法律之上的規(guī)范的資本市場(chǎng)，一批經(jīng)驗(yàn)豐富而又堅(jiān)持職業(yè)操守的基金經(jīng)理，以及嚴(yán)格的資本市場(chǎng)監(jiān)管環(huán)境。

參考文獻(xiàn)：

[1]中華人民共和國(guó)審計(jì)署辦公廳：《中華人民共和國(guó)審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告》，2012年.

[2]中華人民共和國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障部令（第20號(hào)）：《企業(yè)年金試行辦法》第十條，2004年1月6日.

[3]勞動(dòng)和社會(huì)保障部、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)：《企業(yè)年金基金管理試行辦法》第七章第四十六條，2000年2月23日.

[4]王敏.社會(huì)保障基金監(jiān)管中的問題與對(duì)策探析[J].河南財(cái)政稅務(wù)高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)，2012（12）.

作者簡(jiǎn)介：李亞男（1987—），女，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)2014級(jí)社會(huì)保障專業(yè)；陳超（1992—），女，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)2014級(jí)社會(huì)保障專業(yè)。