現行戶籍制度存在的問題

摘 要：自從我國1951年頒布《城市戶口管理暫行條例》開始，戶籍政策已存在六十余年，伴隨著時代的發展，戶籍政策也經歷了無數次的修改與完善來時順應時代的變換。從建國初期，到改革開放時期，再到現在的中國，戶籍制度都有著相當大的變化，其合理性越來越強，但是社會發展迅速，因此戶籍制度仍然存在著不合理之處。特別是在城鄉人口比例逐年接近的今天，不合理的戶籍政策對于城市化的影響相當明顯。發現存在的問題并提出相應的解決方案是促進我國經濟發展、社會穩定的重要渠道。

關鍵詞：改革 利益關系 社會平等 城市化

一、引言

我國在城市化發展的過程中，出現了一系列問題，例如人口遷移是否均衡，社會福利是否公平以及土地的使用權等等，從而能一定程度上影響了中國社會、經濟的發展，我們不得不反思到底是什么引發了這些問題。

改革以來，城鄉失衡的問題日益突出。造成這一后果的主要原因便是戶籍制度。目前現行戶籍制度還存在很多不合理的、與社會發展不相適應的弊端，這一制度從根本上制約了城市與農村的共同發展，城市得不到所需求的勞動力，農村人口也無法享受相對應的待遇。所有這些，都影響了和諧社會的發展，使社會整合面臨困難。

二、現行戶籍制度的弊端

1958年1月1日，全國人大常委會通過《中華人民共和國戶口登記條例》，第一次將城鄉居民區分為“農業戶口”和“非農業戶口”兩種不同戶籍，使我國戶籍管理制度出現了“二元化”的基本格局。正是此“二元化”格局的開辟，使得我國在城市化的進程中遇到了一個又一個的矛盾。

戶籍制度“二元化”是我國計劃經濟時期的產物，當時在維護社會穩定，促進經濟發展等方面有一定的積極作用，但是隨著時代的發展，它的副作用卻越來越明顯的顯現出來。

1.現行戶籍制度制約了城市農村的共同發展。人口作為社會發展的動力，限制其流動可謂是制約發展的最主要原因。戶籍制度的“二元化”明確了農業戶口與非農業戶口之間的關系，并且在一定程度上限制了兩者之間的轉換，這就導致了農村人口不能到城市發展這一窘境。

“二元化”的戶籍制度從根本上就將人口分為了不平等的兩個部分，使在人民心中根深蒂固的階級觀念加深，并且把農村居民拒之大城市門外，限制在了農村。這非常不利于城鄉一體化的發展。一方面，農村居民在進入大城市后，潛意識里就會有一種低人一等的感覺，而在于城市居民看來，錄用或者接收等社會活動中則會優先考慮本地居民。而這種農村居民不能順利進入城市發展的狀況所導致的后果就是勞動力得不到有效分配，對于效益福利較好的企業單位政府部門來說，在招聘員工時基本上都會偏向精英人員以及城市居民，特別是在大城市這種現象尤為明顯，不僅在城市農村戶口上有偏見，就連是否是本地居民都會得到不公正的待遇。即便農村居民順利留在了城市中發展，在隨后的社會福利分配，子女上學，醫療保障等方面也會存在著不平等的現象，阻礙了人口的流動。另一方面，我國戶籍制度在建立之初便是與土地政策相掛鉤，最初獲得農村戶口的居民均以各種方式獲得了一定數目的土地，經過幾十年的耕作生活，有些人因為沒有除了耕作以外的技能無法在城市生存下去，因此不愿離開農村。而一些具有城市戶口的并且有一定經濟實力的人則希望通過轉換農村戶口來獲得一定的土地使用權以便自己在農村發展，從而使農村在經濟上也有一定的突破，改變相對單一只有農業發展的現狀。然而對于農業非農業戶籍轉換上的嚴控使得這種情況并不是那么容易實現，有礙農村地區的發展。

在戶籍改革的過程中也曾出現過“城市戶口換耕地”這樣畸形的政策。近年來在農村實行的土地流轉過程看來，各種制度創新層出不窮，例如用土地換取城市戶口，用宅基地換取城市房產，用承包經營權換取城社會保障等等，總體都是以土地換取非農業戶口所附加的各種公共福利。但是，人口管理作為戶籍制度的最基本工具，不應該把教育、醫療、就業、社會保障等公共福利附加在戶籍制度上，這有悖于憲法所賦予最基本公民的權利。本身這些就是農民基于其自身存在和公民權所擁有的權利，但是現在卻需要以交易的方式來獲得。

雖然這幾年的戶籍制度改革逐漸放松了對于農業非農業戶口的轉換，但是幾十年以來關于思想方面的禁錮卻沒能隨之改變。

2.現行戶籍制度導致城市農村人口待遇不平等。城市農村人口流動受阻、社會醫療保障及社會養老保險不對等、城鄉教育資源差異等等，這些問題都是在改革開放以來，戶籍制度造成的一系列不公平社會問題。

農業戶口相對于非農業戶口在某些方面具有一定的優勢，例如有些農村的醫療保險費用、義務教育費用、治安費等都由村政府統一支付；每人每年會獲得村政府的分紅，但是戶口遷出的人則得不到分紅；養老保險方面是到了規定年齡，市財政、村政府和個人分別出三分之一；最明顯的優勢是農業戶口有宅基地和土地，而非農戶口沒有任何的土地分配權和使用權。

但是非農業戶口的優勢不僅在福利數量上明顯多于農業戶口，在對于生活的重要程度上更是優于農業戶口。

一是在招工、失業方面。前面也講到在招聘員工時是有有色眼鏡存在的，一些企業在招工時原則上只招聘非農業戶口，即使沒有戶口限制，也在主觀上優先考慮非農業戶口。在失業保險方面：非農業的職工失業后，其享受失業保險金標準為本市最低工資標準的80%，最長不超過2年；而農業戶口職工失業時，其領取失業保險金的標準只有本市職工最低工資的40%，根據單位為其連續繳費的時間，一次性支付本人。非農業職工辦理失業手續后，個人選擇自謀職業的，持相關證明資料可以享受稅收減免政策、免收辦理個體營業執照手續費用等相關優惠政策，還可以享受國家社會保險政策補貼；而農業戶口職工失業后，沒有相關優惠政策。

二是在參軍政策上。參軍時，農業戶口的優待金只有非農業戶口的一半，農村戶口入伍的義務兵每年5000元，城鎮戶口入伍的義務兵每年1萬元；退役時，非農業退役士兵和轉業士官政府給安置工作，還可以去勞動和社會保障局參加一次免費的職業技能培訓，而農村戶口的則沒有退役安置工作。對于退役后自謀職業的，非農業退役士兵每人補助35000元轉業，士官自謀職業的每人補助55000元，農業戶口的退役士兵自謀職業的，則一次性發放1萬元。

三是養老保險、醫療保險方面。養老保險對于非農業職工退休時，可以按月領養老金；而農業戶口職工按現行政策，退休時，只能一次性退保。醫療保險對于非農業職工按規定繳納醫療保險，門診及住院可以報銷，還可以享受退休后的各項醫療費報銷政策；而農業戶口職工只有在在職期間住院了才能報銷，退休之后無法報銷。

四是低保標準。以農業大省河南為例，截至2015年6月，非農業戶籍人員享受低保待遇的標準為每人每月328.8元，每年3945.6元；而農業戶籍低保人員為1824.05元/年，每月152元。在較為發達的特大城市上海，非農業戶籍人員享受低保待遇的標準為每人每月790元，每年9480元；而農業戶籍低保人員為7560元/年，每月630元。非農業戶籍人員的低保待遇是由市、區兩級共同負擔，農業戶籍人員的低保待遇是由區、鎮兩級共同負擔。

3.現行戶籍制度阻礙公民政治權利的實現。“從亞里士多德時代開始，正義就被當做評價社會制度的一個價值標準，用以匡正人類不平等的自然事實。一個社會的法律制度能夠滿足社會成員的最大幸福，他的組織就是正確的和正義的。”當人們解決了生存等最基本的問題之后，便會去追求更高級、精神層面的上的公平、正義、權利平等。但是現行的戶籍制度在一定程度上阻礙了人們對于公平、正義、權利平等的追求，有礙于社會的發展和進步。

《中華人民共和國憲法》第三十四條規定：“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是依照法律被剝奪政治權利的人除外。”也就是說不論農業戶口還是非農業戶口，我國公民的政治權利應該是對等的，但是事實并非如此，而且城鄉居民的政治地位差別顯著。

在政治權利方面主要分為兩點。一是人大代表的比例問題。我國法律明確規定，國家的一切權利屬于人民，各級人大代表通過全國人民代表大會和地方各級人民代表大會行使國家權力。但是國家對于各級人大代表的數量分配卻有著明顯的比例差異。2004年10月28日修訂的《選舉法》第16條規定：“省、自治區、直轄市應選全國全國人民代表大會代表名額，由全國人民大表大會常務委員會按照農村每一代表所代表的人數四倍于城市每一代表所代表的的人數的原則分配。”這一項法律首先就與憲法相違背，限制了公民表達意志的自由，剝奪農民最重要政治表達形式的選舉權，這些都是由于戶籍制度“二元化”中存在的農業戶口與非農業戶口所引起的。在這點上，一方面賦予了公民應該得到的權利，一方面又以其他形式剝奪了公民的這項權利，與社會正義和公平相違背。無論公民身處城市還農村，是否具有相應的素質和能力，都應有享有憲法賦予每個人的權利。二是流動人口的選舉權問題。我國正處于城鄉一體化建設的高速發展時期，流動人口作為其發展的主要動力，具有龐大的規模。據《2015年中國流動人口發展報告》統計，至2014年年末，全國流動人口的總量已達到2.53億，超過總人口的1/6，流動人口的總的流向趨勢依然向著沿海、沿江及鐵路沿線，特別是特大城市人口聚集態勢還在加強。《選舉法》第38條規定：“選民在選舉期間臨時在外地勞動、工作或者居住，不能回原選區參加選舉的，經原居住地的選舉委員會認可，可以書面委托有選舉權的親屬或者其他選民在原選區代為投票。選民實際上已經遷居外地但是沒有轉出戶口的，在取得原選區選民資格的證明后，可以在現居住地的選區參加選舉。”但是在現實中，一方面由于戶籍制度本身存在的缺陷使外來打工者對于自己與當地人的距離存在偏見，地位低于本地人一等，因此自身也不愿意行使所擁有的選舉權。另一方面，即使當選了某個級別的代表，討論的議題也與流動人口關系甚微，久而久之流動人口就對于參政議政喪失了積極性。

4.現行戶籍制度加大人口管理難度。建國之初實施的“二元化”戶籍管理制度在某些方面具有一定的優勢，也符合當時的國情，解決了當時人口管理的難題。但是隨著城市化進程的深入，“二元化”戶籍管理制度的缺陷也越來越明顯。

戶籍管理本來的目的就是準確、快速的統計人口，但是從一些基層派出所戶籍員處了解到，若是按照農業人口與非農業人口來統計我國人口現狀，其結果并不準確。這在數據統計上不僅屬于嚴重的失誤，更會影響到國家的正確決策，不利于科學管理。其中給較為明顯的問題是“人戶分離”現象。根據《中華人民共和國戶口登記條例》的規定，級公安機關主管遵循“三原則”進行戶口登記：一是戶口登記以戶為單位，二是公民應當在經常居住地登記為常住人口，三是一個公民只能在一個地方登記常住戶口。中華人民共和國境內公民的經常居住地和常住戶口登記地二者一定要一致，否則，就稱之為“人戶分離”。導致“人戶分離”的主要原因基本上可概括為經濟社會發展過快、城鎮化步伐加快、戶籍登記制度跟不上、配套措施不夠完善等。這種現象會影響到人口普查現場登記質量問題，從而影響到一系列的數據分析，是人口普查工作的難點問題之一。因此，必須對“人戶分離”現象進行認真分析，找出根源，采取有效措施加以解決。

因此，推進戶籍制度改革勢在必行。其既符合大多數公民的意愿，也是落實“科學發展，共建和諧”這一社會管理目標的必要前提。

三、結語

戶籍制度改革是一項復雜的工程，包括了對就業失業制度、社會保障制度、教育制度以及政治體制等進行的綜合改革，可謂牽一發而動全身，在解決這些問題的同時必定會觸發另一些新的社會問題。因此，對戶籍制度的改革必須提前做好全局統籌，兼顧各類問題，穩步扎實而有效的推進城市化發展進程。

參考文獻：

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[2]信春鷹著：《正義是社會制度的首要價值》，《讀書》，2003年第6期.

[3]曹建章趙敏 《試論現行戶籍制度對流動人口基本權利的影響》《甘肅高師學報》2002年第1期.

作者簡介：黃軍甫，男，東華大學副教授；阮文杰，男，東華大學，行政管理。