國家機關和事業單位養老保險政策問題的研究

【摘要】逆境中的政策制定理論是德洛爾在其著作《逆境中的政策制定》一書中提出來的。德洛爾認為，逆境是政策制定中面對的各種形式的困難，是政策制定的一個普遍的條件。從根本上看，德洛爾認為，只有極大改變政策制定系統乃至整個統治系統的主要特征，才能真正提高政策制定質量，有效地應對逆境。

【關鍵詞】逆境； 養老保險； 政策制定

一、我國機關事業單位養老保險政策制定現狀分析

養老保險政策是調整養老保險領域的社會問題和社會關系的一項公共政策。我國先后制定和頒布了一系列養老保險政策，初步建立了與社會主義市場經濟體制相適應的養老保險制度體系。所謂的養老保險制度是“由公共政府部門參與養老負擔的一種養老制度，也被稱為國家基本養老保險”，是由國家依據法律、法規的要求，為保障勞動者在達到法定退休年齡、喪失勞動能力、退出勞動崗位后的基本生活需要而建立，依國家強制力推行實施的制度。我國現行的機關事業單位退休制度始建于20世紀50年代，成型于1978年，其對保障離退休人員的基本生活、促進各項事業的發展、維護社會的穩定發揮了重要作用。但是，由于它是計劃經濟體制下“鐵飯碗”制度的產物，很難適應社會主義市場經濟體制的要求。因而如何推進機關事業單位養老保險制度改革，建立適應我國社會主義市場經濟體制要求的機關事業單位養老保險制度，是擺在我們面前的一道難題。

1、我國機關事業單位養老保險政策制定過程不科學

（1）養老保險政策制定主體太過多元化

養老保險政策制定主體是指直接參與養老保險政策制定的機構或組織。在我國，養老保險政策制定主體是各級政府及其所屬的社會保障行政部門。我國機關公務員和事業單位工作人員的養老保險由人事部門管理，由于各統籌地區的養老保險政策是由同級政府制定的，在同一統籌地區范圍內，養老保險政策是統一的。而在不同的統籌地區，由于政策制定主體不同，養老保險政策呈現出地區差。不僅養老保險繳費標準不一樣，養老金待遇標準也不一樣。

（2）養老保險政策制定過程太過封閉化

我國養老保險政策制定過程呈現封閉化的特征，突出表現在政府及其組成部門在制定養老保險政策過程中，抑制了機關事業單位員工對政策需求的表達，同時又過多地給予政策制定機關對政策需求表達的機會。我國養老保險政策制定過程完全是政府主導的過程，政府不支持的政策提不上議程。這種政策制定過程，機關事業單位員工很難把自己的訴求反映到政策中去，只能被動地認可和接受政府的政策安排。在員工正常參與政策制定渠道被阻止的情況下，養老保險政策產生不合理的結果就是必然的，或者說對員工的利益造成一定損失也是必然的。

2、我國機關事業單位養老保險政策決策體制的缺陷

（1）養老保險政策內容隨意化

我國的養老保險制度改革始于上個世紀80年代，經過30年的改革，在全國范圍內確立了統賬結合的基本原則和統一化道路。然而在改革的過程中，作為決策層的中央政府將基本養老保險制度具體細節的設計責任推給地方政府，地方政府在實施過程中根據本地區的具體情況修改與完善，自行制定符合本地區實際利益的改革方案。不同的實施辦法操作方法也不同，形成五花八門、良莠不齊的方案并存的局面，造成方案之間的重復和銜接困難。此外，我國的基本養老保險制度設計長期以來處于一種打補丁的狀態，即哪里出了問題就出臺一個政策來修正，使得我國的養老保險政策碎片化、隨意化。

（2）決策者缺乏對養老保險政策的整體認識

中央決策者長期以來將養老保險制度的制定等同于其他公共政策的制定，中央決策者制定基本養老保險的總體框架，由省級政府自行擬定具體條款，而省級政府效仿中央將更具體的制度設計交給地市級政府，地市級政府在根據本地情況增加具體措施后再次將一些細節設計交給縣市級政府。同時中央在基本養老保險政策制定方面的過度放權行為，使中央權威的相對弱化，不但給地方更多與中央討價還價的余地，也增大了政策的執行的難度，促使養老保險碎片化更進一步。

3、缺乏明確、統一的政策法規

機關事業單位養老保險自試運行以來，國家只是籠統地要求先試點再推開，各級經辦機構只是執行本級地方政府出臺的有關政策辦法，導致各地政策上的多樣性和不配套性，方案上的隨意性和不規范性。如有的實行全員統籌，而有的實行部分統籌。機關事業單位養老保險制度改革無論力度和強度都遠遠滯后于企業養老保險。

二、對我國機關和事業單位養老保險政策的啟示

1、理性認識和看待養老保險政策制定所面對的逆境。

任何政策在制定的時候都會遇到逆境，有的是政策本身引起的，有的是政策環境引起的，有的可以避免有的則無法避免。但是，無論在政策制定過程中遇到什么逆境，都必須正確的看待它，理性的認識它。作為與國家機關事業單位員工福利息息相關的養老保險政策，它所面對的逆境是十分復雜的。從最初養老保險政策問題的提出，到政策問題的確認、政策議程的建立，再到政策的制定、評估等諸多環節，無一不面臨眾多逆境。因此，在這樣的政策背景下，作為養老保險政策制定的主體必須要理性的認識逆境，并科學地看待它。此外，還應加大宣傳力度，使國家機關事業單位的員工也能夠正確的認識它。

2、加強中央決策層在養老保險政策制定中的權威

作為逆境中政策制定的重要原則，“能動的強制干預原則”即表明要應對逆境，必須積聚有效的資源，從而為應對逆境提供良好的條件。同時，這一舉措是對養老保險政策制定主體過多的回應。我國長期以來實行“層層政府、上仿下效、逐級細化、打補丁”的基本養老保險政策制定方式，使整個制度框架便最終由三個甚至四個層級政府文件構筑起來，中央權威的弱化，政策制定部門多級且分散，直接導致政策目標的分散和操作手段的不同，引起制度內容的碎片化。加強中央的權威，就是要轉變中央決策層對制定基本養老保險政策的認知，認識到基本養老保險政策的制定并不等同于一般公共政策制定；認識到基本養老保險對穩定社會、統一勞動力市場、促進社會流動具有不可替代的關鍵性作用，是涉及全國基本民生的關鍵項目，必須要將基本養老保險的政策制定權和立法權掌握在自己手中，在全國范圍內最大限度的建立統一的國家機關和事業單位基本養老保險制度。

3、優化養老保險政策制定過程

德洛爾認為，在面對政策制定的逆境時，可以通過“建立獨立的國情與政策考察機構”來改進政策制定。因此，國家機關和事業單位養老保險政策制定應當由獨立的機構進行負責，尤其要注意廣泛吸收公眾的意見，使政策從封閉情境走向開放情境。封閉情境下出臺的政策，大多是低效率甚至失靈的政策。優化政策制定過程，實現由封閉研究到開放制定的轉變是提高養老保險政策制定水平與運行效率，保證公平以及降低改革成本與風險的有效途徑。養老保險政策是一項涉及到廣大民眾切身利益的公共政策，其制定過程應該充分吸收各方代表研究參與。從理論上說，凡是受到政策影響的對象都應有權對政策的制定發表意見，從可操作上說，必須選擇能夠代表大多數人利益的代表參與其中，從而讓政策能最大限度地代表其利益，使我國養老保險政策制定實現從“一家之言”的封閉化制定過程走向“民眾參與”的開放過程。用民主化的辦法提出養老保險政策問題，用民主化的辦法獲得政策建議。只有這樣，才能有效地提高政策制定過程的透明度，保證政策過程始終處在一種可控、可調的良性循環之中。

4、適當鼓勵基層政府的養老保險政策制定活動

適當鼓勵基層政府制定本地方的機關事業單位養老保險政策是改善我國目前養老保險政策體系不完善的重要途徑。德洛爾認為，對“基層活動應當鼓勵并給予自主發展的余地”，因此，基層政府的養老保險政策活動是必須要得到重視的，這樣也能同時將公眾納入政策制定的工作之中。針對我國各地區養老保險政策制定的特殊性，必須有效利用并整合各地區現有的政策管理體系，但同時，又必須在中央政府和地方政府之間以及各地方政府之間建立獨立而又協同合作的養老保險政策制定體系，避免“各自為政”。

任何政策在制定的時候都會遇到廣泛的逆境，只有真正認識逆境、把握逆境，并掌握好逆境中政策制定的原則，才能更加有效的面對政策逆境，使政策資源能夠得到最為充分的利用。

參考文獻

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作者簡介

李佳維（1991—），男，漢族，湖北宜昌人，管理學碩士，單位：云南師范大學歷史與行政學院行政管理學專業，研究方向：政治學理論、公共政策，指導老師：吳惠敏教授。