淺析城市化進程中的失地農民問題

成　娟

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淺析城市化進程中的失地農民問題

成娟

摘要：隨著城市化進程的加快，政府的征地規模越來越大，失地農民也隨之增多，由此引發了許多社會問題。文章在明確城市化和失地農民概念的基礎上，通過分析失地農民的現狀，對城市化進程中失地農民問題進行了詳細具體的分析，深入剖析了產生失地農民問題的根源。

關鍵詞：城市化；失地農民；社會保障

一、前言

我國在城市化進程中，大量征收農民土地，將農業用地轉變成非農用地，這樣就產生了一個新的群體——失地農民。對于農民而言，失去土地，就等于失去了最基本的生活保障。“三無”①和“六失”②曾經是對城市化進程中失地農民生存狀態的最有代表性的概括，本世紀初學術界掀起的解決失地農民生存問題的研究熱潮也持續至今。無論學術界提出解決失地農民城市生存困境的措施是否有效，失地農民都必須面臨已經產生的失地問題。

如果要繼續清楚、透徹地研究相關問題，研究者就必須更準確地把握農民手中的土地從有到無的演變過程，不僅要提出相關的政策建議，更要注重這些政策建議的可操作性和實用價值。本文試圖從失地農民的生活現狀入手，得出失地農民在安置以及社會保障方面存在的一些問題，并尋找產生問題的根源，以便于提出更加具有執行性和實用性的政策建議。

二、概念界定

(一)城市化

城市化一詞的出現，至今已一百多年來，隨著城市化進程的不斷加快，學術界對城市化的研究也日益深入。然而，對城市化的概念分析的角度不同，則說法也就不同，一般來說，大部分學者都是從各自的專業領域入手，對城市化展開定義。因此，關于城市化的概念至今仍未有統一的界定。

為了更加全面的對城市化的概念作出解釋，文章采用《城市規劃基本術語標準》中的定義，即為人類生產和生活方式由鄉村型向城市型轉變的過程，表現為鄉村人口向城市人口轉化以及城市不斷發展完善的過程。又稱城鎮化、都市化。③而城市化在促進工業化和現代化進一步發展的同時，也使農村的生活方式和生產方式隨之改變，原有的產業結構、農業文明、思維方式、價值觀念和行為方式等都受到城市化的影響，逐步與城市接軌，而這將最終達到“城鄉一體化”的目標。

(二)失地農民

在城市化過程中，農民的農業用地被轉化成非農用地，他們在失去土地后，和普通的農民以及城市居民有很大區別，成為一個邊緣群體，即失地農民④。

失地農民這個特殊群體的產生是城市化進程中的必然，目前我國的失地農民問題具體表現在三個方面：首先，城市化進程太快，土地的征收規模也隨之增大，這直接導致失地農民群體越來越多；其次，政府相關部門對失地農民的補償過低，不能維持他們的基本生存；最后是失地農民存在社會保障困難和再就業障礙。

三、城市化進程中失地農民的現狀分析

(一)失地農民分布集中，總量持續增長

除了大型的基礎設施建設，我國的非農占用耕地主要集中在城郊和人多地少的經濟發達地區，并向中等發達地區擴展。同時，失地農民的數量也在迅速增加。據東方經濟網預測，失地農民的數量以每年200到300萬的速度增長，而且在未來的20到30年的時間里，我國的失地農民將會增至1億人以上。

(二)失地農民生活水平低下

1.失地農民沒有穩定的收入來源

“十二五”期間，我國農民人均收入年均增長9.5%，城鄉居民在農民收入比下降到2.9：1以下，同時，農民收入不高且不平衡的問題依然存在，隨著農產品價格下行和農民工資性收入增長乏力“雙碰頭”，使得農民收入情況并不樂觀。⑤

而造成這一結果的重要原因正是因為作為農業收入的根本要素——土地被征收之后，農民的基本收入更加沒有了保障，就算實現了再就業，其收入也極具不穩定性。

2.失地農民生活缺乏保障

失地農地失去土地之后，成為了城市的無業人員，他們的就業面臨著巨大困難。再加上他們缺乏理財意識，對征地補償款的支配缺乏合理規劃，所以有限的補償款對于他們的生活而言，作用并不大。同時，城市社會保障體系中，養老和醫療成本比較高，遠遠超出了失地農民的承受能力，對于失地農民的生活而言，這無疑使雪上加霜。

四、城市化進程中失地農民問題的具體分析

(一)失地農民收入微薄，征地補償無法助其擺脫困境

近幾年來，我國的城市化進程加快，農民的收入相對有所上升，但是對于失地農民而言，收入卻只有減少的趨勢。盡管失地農民得到了政府的一次性補償款，但是物價的上漲直接導致了家庭支出的增加，從而生活質量也大不如前，只能在城市的排擠和歧視的夾縫中生存。

(二)失地農民就業能力不足，就業安置難度大

對于主要靠土地來維持生計的農民而言，失地就意味著失業，他們在把握再就業機會方面困難重重。失地農民的就業率低，失業率高，就業安置難度大。就算政府成功引導了農村勞動力轉移工作，但是仍然存在農民回流返村就業的失業現象，這就給當地政府帶來很大的經濟和工作壓力，成為社會不穩定的一個重要因素。

(三)社會保障體系不健全，失地農民陷入“三無”困境

土地對農民具有社會保障的功能，大多數失地農民處于無保障或者低保障的狀態。他們作為不同于農民和城市居民的邊緣群體，既不能享有土地的保障，又沒有條件享受同城市居民一樣的社會保障，處于社會保障的空白區域。再加上，失地農民收入的不穩定性使得傳統的“自給自足”的家庭保障模式遭到沖擊，土地一旦被政府征占，就意味著農民失去了基本的生活保障，導致失地農民陷入“種田無地、就業無崗、社保無份”的困境。

(四)征地規模越來越大，失地農民越來越多

城市化進程必然帶來征地規模的增加，要讓農業用地轉變為非農用地，就必須在農村大量征地，而農民就面臨著失去土地的現實，他們要把基本的生產要素“貢獻”出來，被迫接受成為城市居民的現實。城市化發展成為政府征地的“催化劑”，而失地農民的規模也就越來越大。這一逐漸增大的群體被邊緣化為弱勢群體，成為城市化進程中亟需解決的失地農民問題之一。

五、城市化進程中失地農民問題產生的根源分析

(一)補償標準過低，方式單一，分配過程缺乏規范性

我國在補償標準方面的立法存在問題。根據《中華人民共和國土地管理法》第四章的第四十七條：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償”、“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍”。由此可見，補償標準的制定忽視了土地對農民的保障功能，而這種保障功能無論大小，都是十分可靠的。然而現如今，生活支出大幅度增加，政府在持續保障方面的工作也存在缺位現象。同時，補償款在分配的過程中也存在權力尋租和雙方信息不對稱的缺陷，容易出現“道德風險”和“逆向選擇”的問題。失地農民往往只能得到經濟補償款中的一小部分，而且分配的比例和時間也因人而異。

(二)政府行為失當，存在“政府失靈”

政府對城市化的發展進程缺乏科學規劃，一味追求城市化水平的提高，而限于發展經驗又只能“摸著石頭過河”；政府對土地征占的監管不到位，對亂批、亂占土地的惡性用地現象未能及時進行查處，使得農民的合法權益受到侵犯；現有的制度環境使官員缺少自律行為，他們重視“政績工程”，盲目追求經濟增長，有些官員甚至以地生財、牟取暴利。這些行為都使失地農民這一弱勢群體的基本權利得不到保障。

(三)法律法規不完善，滯后性問題突出

征地制度和措施的不完善主要體現在征地的目的不明確以及征地補償的范圍過窄。我國《土地資源管理法》總則的第二條中規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”但是我國對于“公共利益”概念的界定卻很不明確，在實際生活當中，政府往往打著“公共利益”的旗號盲目追求經濟效益，他們在征收土地之前，既沒有召開聽證會，也沒有仔細聽取被征收土地農民的意見，農民根本沒有機會通過博弈來維護自己的合法權益導致違法違規侵犯農民利益的惡性行為的頻繁出現。而有關失地農民的政策方面也常常是“亡羊補牢”，出現了問題，才出臺政策或者措施來進行補救，具有極大的滯后性，比如，政府對失地農民的基本情況很不了解，只能在失地農民就業難的困境出現之后對他們進行指導和培訓。這樣不利于制度建設的完善。

(四)失地農民的自身素質低，再就業難

根據人力資本理論，就業能力與求職者的文化素質密切相關。失地農民普遍文化素質偏低，沒有一技之長，缺乏適當的職業培訓和生涯規劃，這些都成為制約他們再就業的重要因素。雖然政府對農村剩余勞動力的轉移具有極大的促進作用，但是就業競爭相當激烈，而失地農民卻依舊堅守著“等、靠、要”的陳舊觀念，缺乏主動尋找工作的就業意識，不愿意參與競爭，這就造成就業單位對低素質勞動力的吸納能力十分有限，使他們越發處于不利的地位。

(五)社會保障水平低，覆蓋面窄

首先，失地農民既有別于城市居民，又不同于普通農民，因此他們不能享有像城市居民那樣高水平的社會保障，也不能像普通農民那樣享有最低社會保障等救濟。我國長期以來的城鄉二元結構使農民被排斥在城市社會保障體制之外，再加上土地的基本保障權被剝奪，失地農民只能自己養老，故只能淪為這種不公平體制下的“犧牲品”。其次，我國在工業化、城市化的進程中，盲目追求現代化大都市的發展，而忽視農村社會的發展，導致農村一直在社會保障體系的安排之外，這就造成關于失地農民社會保障方面的設置和安排一直空缺。最后，計劃生育政策的推行導致獨生子女越來越多，隨之而來的是核心小家庭數量的增加，家庭規模縮小了，也就削弱了家庭養老的功能，使得完善社會保障體系更加緊迫。

(六)城市化發展模式畸形，速度過快

經濟基礎決定上層建筑，我國的城市化的進步也決定于工業化的發展。西方國家的城市化是工業化自然而然帶來的人口聚集，而我國是為了城市化而城市化。我國的工業化水平還比較低，農業也遠遠落后于現代化水平，而我國城市化發展卻脫離了循序漸進的原則，超出了正常的城市化發展軌道。據中華工商時報報道，達到當前我國的城市化水平，英國花了120年，美國花了80年，而我國僅僅用了二十幾年。這種畸形發展模式直接導致了我國耕地在短短幾十年間就減少了數億畝，而這些土地絕大多數被城市所占有，失地農民必須背井離鄉，成為城市化的犧牲品。(作者單位：東北師范大學)

注解：

①“三無”一般表述為：“種田無地、就業無路(崗)、保障無門(份)”，是指中國失地農民所面臨的完全失去土地，在城市中不易獲得工作機會、社會保障機制薄弱等不良生存現狀的概括性描述。這一說法已得到學界、政界及民間的普遍認同。失地農民問題最大特征在于上述“三無”狀態，因此與“農民工”和“轉移的農村富余勞動力”群體所面臨的問題相區別，參見王凱.關注城市化背景下的農民失地現象，經濟導刊，互聯網，2006(4)。

②“六失”具體表述為：“失地、失業、失屋、失保、失教、失身(份)”，此為蘇州大學中國農村城鎮化研究中心主任任平教授所歸納。參見殷杰等.城鎮化進程中失地農民問題的調查與思考，蘇州大學學報(哲學社會科學版)，互聯網，2005(3)。

③秦潤新.農村城市化的理論與實踐[M].北京:中國經濟出版社,2000:221-222.

④失地農民是指農民的土地被依法征收后，農業戶口的家庭人均耕種面積少于0.3畝的統稱為失地農民。

⑤新華網:http://finance.qq.com/a/20151225/009888.htm.

參考文獻：

[1]王作安，中國城市近郊失地農民生存問題研究，經濟科學出版社，2007

[2]柏駿等，失地農民問題——成因、風險、政策、含義，南京大學出版社，2012

[3]孔祥智，城鎮化進程中失地農民的“受償意愿”(WTA)和補償政策研究，北京：中國經濟出版社，2011

[4]王凱，關注城市化背景下的農民失地現象，經濟導刊，2006(4)

[5]岑萬俊，關于失地農民出路的思考，北京農業，2010(1)

作者簡介：成娟，女，漢族，河南省安陽市，碩士研究生在讀，東北師范大學，研究方向：公共部門人力資源管理。