探索農村經營性建設用地上市交易法律規制

2016-05-04 00:25:05杜嬋

商 2016年11期

杜　嬋

探索農村經營性建設用地上市交易法律規制

杜嬋

摘要：隨著中國農村經濟改革深入發展，中國農村實際發生了巨大的變化?！岸啤钡耐恋厮袡鄬傩裕贿m應當前農村經濟的發展，特別是束縛農村土地使用權價值空間。十八大三中全會提出建立城鄉統一的建設用地市場，完善農村集體經營性建設用地的流轉，實現與國有土地同等入市、同權同價，為中國農村土地改革指明了方向。然而，改革又將面臨利益配置、耕地保障等問題，亟待法律的規制。

關鍵詞：農村經營性建設用地；二元制；法律規制

一、研究背景

隨著中國經濟發展，城鄉一體化建設的深入推進，中國農村實際發生了巨大的變化，一方面大量的農民離開土地進城務工成為“農民工”；另一方面農村大量土地閑置荒蕪。有礙于“二元制”①的土地所有權屬性，農村土地使用受到束縛，不能發揮其在新形勢下的作用。建立城鄉統一的建設用地市場是全面深化農村體制改革的重要組成部分，其核心在于完善農村集體經營性建設用地的流轉，實現與國有土地同等入市、同權同價。②完善農村集體經營性建設用地流轉機制，建立城鄉統一建設用地市場是中央解決當前“二元制”土地所有權制度的一項重要技術手段。

二、農村經營性建設用地上市交易法律規制現狀及問題

(一)農村土地立法目的分析

當前，我國立法體系中能夠影響農村土地所有權歸屬的法規主要是《憲法》、《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《農村土地承包法》，有學者主張將《民法通則》、《物權法》也納入調整農村土地所有制度。③。我國《憲法》、《民法通則》、《土地承包法》等多部法律對農村集體土地所有權主體及主體代表進行了描述。上述法律將農村集體土地的所有權主體表述為“農民集體”、“村農民集體”或者“勞動群眾集體”④。雖然對于“集體”這個概念法律沒有做出一個清晰明確的界定，但相比較城市土地而言，法律規定城市土地屬于國家所有，即包括農民在內的全民所有。從理論上推知，至少農村的土地只屬于特定范圍內的農民集體。為此，筆者認為我國農村土地立法目的的初衷在于保障農民對于農村土地的專屬權。

(二)農村經營性建設用地立法缺陷分析

我國農村土地立法目的在于保障農民對于農村土地的專屬權。為實現這一立法目的，法律對于農村土地流轉作了嚴格的限制。包括：個體農戶只享有土地使用權而不享有土地所有權；不同集體間農村土地流轉被禁止；農業用地向非農業用地轉化受到嚴格限制；農村土地轉為城市建設用地必須經過國有化的征地環節等。這些措施有力阻止了農村土地兼并使得農民失去土地的風險。在農業為主的80年代前的中國，這些措施應當是得當的。但隨著市場經濟的發展，特別是農村經濟改革的推進。農民對農村土地專屬權，正逐步演變為農村土地對農民的專屬權。因“二元制”土地政策，農民被束縛到了土地上，農村土地被分散所有權分割阻礙了農業向規?；a業化發展。從當前實踐分析，較為突出的問題表現在：

第一，農村經營性建設用地范圍模糊。農村經營性建設用地是一個全新的概念，是實現農村土地增值的最優選擇。農村經營性建設用地是隨著農村市場經濟的發展產生的，如在農村土地上構建鄉鎮企業產房、辦公設施等。但依現有法律規范農村經營性建設用地卻是一個“四不像”的東西。我國法律將土地分為農業用地、建設用地和未利用地，農業用地是指直接用于農業生產的土地；建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地。農村集體建設用地又分為由農業建設用地和集體非農建設用地。⑤可見我國是按照土地用途對土地進行分類，從當前立法規制上看，農村經營性建設用地至少應歸類到農村集體建設用地這個大類。但往下細分農村經營性建設用地卻不好分了，若其從事農業經營是否應當算農業建設用地，若它從事非農經營是否應當算農業建設用地。同時，筆者還發現對于農業用地和建設用地劃分界限也不是清晰，若說在土地上建造建筑物就屬于建設用地，那么當前很多農作物需要在溫室栽培，它的溫室設施是否屬于建造建筑物范圍呢？農村經營性建設用地無法得到準確的法律歸類影響了在糾紛中法律對權利人的保障。更重要的是農村經營性建設用地的用途成了未知概念，如：是否可以在農村土地上建設商品房，建設類似城市中的商業社區等。這些問題已經成為了現實，如農村大量存在的小產權房。農村經營性建設用地范圍的模糊演變為市場的不確定性，市場經濟又被成為法治經濟，交易過程若沒有法律的保障，交易風險就不能被有效規避，市場交易鏈最終會斷裂。為此，筆者認為農村經營性建設用地是當前立法的一塊空白。

第二，農村經營性建設用地上市阻礙。從土地需求方角度分析，《土地管理法》規定任何單位和個人進行建設需要使用土地必須依法申請國有土地，但興辦鄉鎮企業和村民建設住宅以及鄉村公共設施、公益事業建設除外。此規定限制了農村土地進入建設用地市場，形成了國有土地對建設用地市場的壟斷。⑥從供給方分析，即農村經營性建設用地本身分析也存在不小的上市阻力。如：一塊土地上市要經過規劃、農用地向非農用地轉化、農村土地國有化等環節。其中任一環節都存在著激烈的利益博弈和法律嚴格限制從而造成不小的上市阻力。同時對于農村土地流轉方式當前法律規制也存在缺陷。如：流轉方式過于單一、流轉對象被嚴格限制、流轉程序繁瑣、流轉權屬不明晰等。⑦在這些立法規則的束縛下，農村經營性建設用地上市可謂舉步維艱。

第三，補償規制滯后。補償過低是當前農村征地過程中普遍現象，是農村群體性事件頻發的主要原因，也是農村經營性建設用地流轉的一個主要阻力。《土地管理法》第四十七條規定了征地補償標準：征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。這些補償標準與農村經營性建設用地上市交易產生的資本溢價差距顯然是巨大的。農民以低價出售土地，再以高價買回。這顯然是不公平的，對于無力在原居住地購買房產的農民只能被迫向更加偏遠的地區搬遷。這就給農村土地流轉過程埋下了隱患。

三、農村經營性建設用地上市交易法律規制構思

如何建立城建統一建設用地市場，完善農村經營性建設用地流轉機制。從解農村經營性建設用地上市交易法規枷鎖角度，筆者有一下幾點構思：

(一)明晰產權

當前農村土地實現了所有權與使用權的分離。那么明晰產權就應該分別對所有權和使用權進行確權。農村土地所有權的主體是“集體”，筆者認為“法律”應當對集體作出明確界定。當前在我國實踐中存在一些村落在“村集體”之外另注冊一家集體性質的公司，村民成為公司股東。以公司名義來處置村集體資產，保障了每個村民的利益。筆者認為此種經驗應當值得推廣甚至如“聯產承包責任制”一樣進入立法。此外，使用權主要是指個體農戶對于集體特定范圍土地的獨占使用權能。依《農村土地承包法》規定農戶取得承包土地使用權始于承包合同的生效之時。但目前農村關于土地使用權確權公示制度不完善，造成土地使用權主體混亂，因土地權屬發生糾紛頻率不斷。為此，筆者建議在立法中應明確要求地方政府建立土地確權公示制度。

(二)明確土地交易的市場規則

市場交易規則最重要的一條就是公平等價有償原則。農村經營性建設用地交易必須遵守此原則。筆者認為要做到：1.明確交易主體。當前農村土地交易過程因存在征地環節，實際交易主體是國家和土地開發商。明確交易主體叫要求交易的主體應該是土地所有制的村集體或者是代表村集體處置資產的村辦公司。2.保障議價權。市場交易時因雙方自愿行為達成協議進行的，那就保障了交易雙方都有議價的權利。保障議價權要防止政府出于招商引資或者其他利益考量用行政手段壓低農村土地交易價格。3.明確利益歸屬。在土地交易過程中，各方都有合理的理由分配土地溢價。如:政府出于公共基礎設施建設的職責要求分配到土地交易溢價；農戶出于失去土地使用權要分配到土地交易溢價；村集體出于土地所有者身份要求獲得土地交易溢價。這些訴求都是合理的，但我們應當明確在土地交易過程中誰是最需要獲得利益保障的，無疑是失地的農戶。為此，筆者認為有必要從立法上規定利益分配的天平應當傾向失地的農戶。

(三)嚴格界定農村經營性建設用地范圍

農村經營性建設用地范圍的界定最重要的就是要區分農業用地與非農用地。農業用地特別是耕地是國家糧食安全的重要保障。因經營性建設用地具有資本溢價權能，其資本收益要高于農業用地，為此若無法律保障，處于利益最大化考量農業用地最終將會轉向農村經營性建設用地。此外，界定農村經營性建設用地還應當明確農村經營性建設用地的用途，農村畢竟不同于城市，法律應當設立負面清單目錄明確農村經營性建設用地不能用于某些用途。

四、總結

十八屆三中全會提出建立城鄉統一的建設用地市場，農村土地改革將勢在必行。這既是農村改革的一次機遇，同時也給農村改革帶來了挑戰，第一，要在改革中如何保證改革的紅利落實到廣大的農民手中；第二，如何守住18億畝耕地的底線，保障中國糧食安全。這兩個問題是在農村土地改革中所必須面對的課題。因此，構建農村經營性建設用地上市交易法律規制，從法治的角度確保農村改革利益的合理分配，維護我國的糧食安全是一種必然的選擇。(作者單位：四川省社會科學院)

注解：

①二元制土地所有權制度指城市土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地除由法律規定屬于國家所有的以外屬于集體所有。

②中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定，2013

③王利明.論我國農村土地權利制度的完善[J].中國法學，2012(1)

④宋秉斌.FL框架下的中國農村土地立法研究[J].江西農業大學學報(社會科學版)，2011(9)

⑤劉發章.集體非農建設用地使用權流轉問題探析[J].理論學習，2006(6)

⑥黃國清.集體土地上市流轉淺探[J].廣東土地科學，2003(2)

⑦李健.農村土地經營權流轉的法律思考[J].鄉鎮經濟，2004(2)

參考文獻：

[1]郭曉鳴.中國農村土地制度改革：需求、困境與發展態勢[J].中國農村經濟，2011(4)

[2]蔡繼明.完善法制建立城鄉統一的建設用地市場[J].中國黨政干部論壇，2014(6)

[3]王利明.論我國農村土地權利制度的完善[J].中國法學，2012(1)