平衡計分卡在政府績效評估中的應用

孟霞++劉沛然

平衡計分卡（BSC）最初是針對企業組織開發設計的，并取得了極大成功，于是政府組織也逐漸開始采用BSC。卡普蘭和諾頓認為：“雖然平衡計分卡最初是應用于改善營利性企業的管理，但是平衡計分卡在改善政府部門和非營利性組織的管理上效果更好。”

一、政府部門應用平衡計分卡的可能性

首先，BSC和績效評估都強調了“平衡”的理念。BSC實現了外部衡量與內部衡量、短期目標與長期目標、發展與穩定之間的平衡。而績效評價不僅考慮了經濟性的指標，還考慮了效率性、效果性等非財務性指標對評價結果的影響。由此來看，績效考評將經濟性、效率性、效果性之間的關系進行了平衡。

其次，政府績效管理的評估最重要的就是對績效管理系統提供的原始數據進行分析，通過可量化的標準指標體系來衡量績效的高低。BSC通過系統的指標體系為政府績效評估的定量分析提供了有效的分析基礎，并將績效評估中定性分析和定量分析結合起來，保證了政府部門職責與目標的一致性，使績效評價成為提高政府部門管理效能的有效工具。

最后，在政府部門中應用平衡計分卡時，不僅將其當做績效評估的工具，更是將其作為一個戰略實施工具。BSC將政府部門戰略目標細化為具體的績效評估指標，然后通過具體的制度設計將組織及其成員的具體行為與這些目標相結合，從而實現政府戰略，提高政府績效。

二、政府部門的平衡計分卡模型

政府以公共服務和社會責任為最高目標，政府服務的對象是社會公眾而不是一般意義上的顧客，于是有了適用于政府與非營利組織的平衡計分卡模型。

政府與非營利組織的平衡計分卡模型將使命放在最高位置，從顧客維度、財務維度、內部流程維度、學習與成長維度這四個各有側重又相互影響的四個方面來溝通政府與非營利組織目標與戰略的關系。

第一，使命。將使命作為BSC的頂端，表明政府部門和盈利組織在應用BSC時的最大區別是政府部門服務于更高的目標。如：降低傳染性疾病的發病率，維護社會治安等。將這些目標作為平衡計分卡的首要位置，能夠引導對績效的評估。

第二，顧客維度。在政府部門BSC模式中，顧客維度得以提升。政府部門的顧客是人民群眾。其履行職責的能力和情況越好，對社會經濟發展的貢獻越大，越能得到顧客的認可。

第三，財務維度。沒有財務維度，BSC就不完整。在政府部門BSC模式中財務維度的要關注的問題是怎樣可以不僅為顧客創造價值還能控制成本。并不以盈利為目的。在政府部門中，該維度表現在政府成本上，體現在財務和非財務兩個層面。財務層面為經濟成本，即以最低的成本提供服務。非財務層面表現在政治成本方面。政府部門要依據社會群眾的需要來為社會群眾提供公共產品與服務。

第四，內部流程維度。政府績效管理水平有賴于優良有序的政府管理內部流程，選擇能夠滿足顧客需求并實現使命的流程非常重要。可以通過撤銷冗余機構、加強執行力度等完善內部關系。

第五，學習與成長維度。為了更好地為公眾服務，政府應該把自己塑造成學習型政府。要有針對性的培養人才，倡導學習，讓職工積極的參與到決策，為更好的服務于社會公眾出謀劃策。

三、平衡計分卡在國外政府績效評估中的應用-以美國夏洛特市為例

政府部門可借助BSC進行績效評估，實現愿景。以下是對美國夏洛特市應用平衡計分卡進行政府績效評估中的簡單介紹。

夏洛特市政府長期運用財政預算上的單一指標和個人績效考核指標來評價政府績效。由此導致其政績不佳，引起市民和企業對其失望，繼而相繼搬離，致使該市的稅收戲劇性下滑，對該市的發展造成嚴重威害。

夏洛特市于1994年開始實施平衡計分卡，市政府確立了以“公共服務”為事業核心的組織使命，并繪制了以社區安全、城中之城、交通、市政重整、經濟發展為戰略目標的平衡計分卡。夏洛特市政府對平衡計分卡的應用使得各部門之間協調發展，取得了很好的政績。如今夏洛特市已成為美國第二大銀行業和財政金融中心。

總之，夏洛特市政府應用平衡計分卡獲得成功，我們可以從中汲取的經驗如下：

1.高層領導的重視和支持。夏洛特市市長和市議會首先明確提出了市政府的使命和發展愿景，共同確定發展本地經濟、重組市政府、改善交通運輸、提高社區安全、改造和完善老城區作為他們首個平衡計分卡戰略重點的關鍵區域。

2.將組織戰略目標向下分解。夏洛特市市政府計分卡設計出來后，項目組開始針對預先確定的五個戰略主題，分別設定了特定的戰略目標，挑選與自身有關的目標來發展各自平衡計分卡。接下來市政府還要求相關部門開發它們自己的平衡計分卡。

4.將戰略目標和激勵機制緊密結合。夏洛特市政府各部門根據各單位的戰略規劃，設立激勵性的目標和績效指標，將戰略目標層層分解，最終落實到每一個員工的個人績效計劃中，用平衡計分卡與激勵計劃相連，使公務人員在績效激勵機制下時刻做到為實現市政府的戰略目標而努力工作。

四、平衡計分卡在我國政府績效評估中的應用-以公安機關為例

我國政府長期以來存在著機構人員經費膨脹、公共項目管理效率低、財務支出“缺位”與“越位”等問題。為此，政府應該樹立“顧客至上”與服務意識、重視效率與服務質量，進行職能轉變。BSC為我國政府職能轉變提供的新的視野。下面以公安機關為例來探討平衡計分卡在我國政府績效評估中的應用。

公安機關正常運作的經費來自企業和公民的稅收，它的價值就在于為企業和公眾提供優良的服務。因此，在公安機關平衡記分卡指標設計中，顧客方面得到很大的提升。

在顧客方面，總目標為令公眾滿意，包括公眾滿意度、公眾安全感、警民關系三個具體指標。在內部流程方面，總目標為塑造令公眾滿意的內部流程，主要在于服務效率這一指標。在學習與成長方面，從人力資本狀況、信息資本狀況、組織資本狀況三個具體指標來提高改進業務增長的能力。在財務指標方面，總目標為經濟型，從經費使用完成率、經費節約率來進行評估。

公安機關顧客指標是公安機關價值和績效的集中體現，是指標體系的核心和起點。公安機關財務指標是衡量公安機關績效的基本指標。在整個指標框架中，這兩個指標應與公安機關使命和發展戰略連在一起。公安機關內部流程指標是從機關內部運行的角度評估公安機關績效，屬于內部指標。學習與成長指標是從其自身的學習、變革與發展等因素出發、預測公安機關績效水平的指標。這兩個指標是通過直接制約公安機關成本效益與服務質量來影響公安機關使命與發展戰略的完成的。總的來說，這四個指標相互作用，共同在公安機關的績效評估中發揮作用。

五、結語

平衡計分卡通過財務、顧客、內部流程和學習和成長這四個層次來考核組織的績效，將策略系統、溝通系統與執行系統集與一身，是目前世界上最先進的一種策略實施和業績考評的工具。

平衡計分卡已經對部分政府部門的績效評價起到了積極作用，但是目前平衡計分卡在我國政府部門的應用尚未成熟，并且對其他行業、單位也沒有適用的標準模式。鑒于政府部門與私營企業兩者之間特點的不同，政府部門在應用平衡計分卡時，應該結合各部門自身的特點進行詳細設計，使之更好的為政府部門的績效評估工作服務。中國自古以來推崇“平衡”的思想，從這個角度來看，政府使用平衡計分卡與中國傳統文化相得益彰。此外，中國逐步進行政府職能的轉變與政治體制的改革，為使用先進的績效管理方法提供了良好的政治環境，有利于平衡計分卡的有效實施。（作者單位：河北經貿大學）