探析非訴行政執行中私人權益救濟新路徑

陳生輝++李冬冬++劉育辰

摘 要：我國新修的行政訴訟法確定了非訴行政執行制度，卻對于相對人權益救濟無任何規定。因此，本文欲通過探析當前我國救濟制度現狀，從域外救濟經驗視角，為我國非訴行政執行中私人權益救濟尋找新的路徑。

關鍵詞：非訴行政執行；權益救濟；設想路徑

2011年，我國頒布了《中華人民共和國行政強制法》①（以下簡稱《行政強制法》）之后，行政強制執行作為行政強制的一個種類得到了明確的規定。從此，行政機關為了實現行政目標而作出的行政強制行為有了法律的依據，同時行政強制執行行為在了置于法律的規范之下運行。然而，這樣的一部法律在規范行政強制時并沒有詳細設置有關于行政相對人的利益受到行政強制的侵犯時的保護救濟措施及其制度。即使在新修的《中華人民共和國行政訴訟法》②（以下簡稱《行政訴訟法》）中也僅僅在第十二條第二款規定，對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施和行政強制執行不服的，可以向人民法院提起訴訟。再者，關于非訴行政執行，《行政訴訟法》第九十七條規定，公民、法人或者其他組織對行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行。由此可見，我國對于非訴行政執行給予了法律的支持，卻無具體的運行機制進行明確，致使在實踐中很難操作，造成了當下許多行政執行難和官民關系矛盾突出，甚至在非訴行政執行中嚴重損害了公民的權利而引起了公民對司法權威的質疑。

一、明析非訴行政執行概念及其私人權益救濟研究現狀

在我國，行政強制分為行政強制措施和行政強制執行。行政強制執行是指行政機關或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為③。行政強制執行又分為行政機關自行強制執行和行政機關申請人民法院強制執行。對于后者，我們一般稱之為非訴行政執行。一般認為，狹義的非訴行政執行是指行政機關申請人民法院強制執行和具體行政行為確定的權利人申請法院強制執行這兩種形式，并且以行政機關申請人民法院強制執行為其主體部分④。

我國關于行政強制的理論研究大致分為兩個階段⑤：一是從上世紀90年代初到2000年左右。主要研究在行政強制執行的模式選擇問題，與其相適應的救濟制度研究并不深入。二是21世紀初到2012年《行政強制法》頒行前后。在《行政強制法》頒行后，我國行政執行的運行模式被確定下來，學者們也即開始對我國行政強制執行救濟制度提出了諸如“聽證審查”、“執行訴訟”等諸多主張。然而這些成果并沒有突破“行政執行救濟”這一制度范疇，其主張本身的一些問題也值得進一步探討。我國在非訴行政執行私人權益救濟的理論研究比較薄弱，成果尚未成熟，有待深入探究。

二、域外對行政強制執行的救濟方式

我國的行政法治發展得比較晚，在對行政強制行為進行規制以便為行政相對人提供法律救濟的層面上并未成熟，很多其他國家和地區的做法對我國非訴行政執行的救濟理論研究有借鑒意義，在此，筆者著重簡述幾個對我國較有參考價值的國家和地區的救濟方式。

（一）英國對行政強制執行的救濟

英國針對行政強制執行可能給公民造成人身財產的損失和人身自由有著特別的救濟方式，這也有賴于它的獨特的政治體制。在19世紀，英國就規定了特權令狀的司法救濟形式，如阻止令、人身保護令。阻止令適用于公法關系中阻止公共機構的越權行為，可防止任何侵權行為或違約行為的發生或繼續。人身保護令是檢驗任何監禁的合法性的標準程序。被拘禁人或其代理人無需通知執行拘禁和作出拘禁決定的對方當事人，而單方面向高等法院王座分院提出申請。

（二）美國對行政強制執行的救濟

美國是一個三權分立，相互制約的國家，是沒有一部關于行政強制成文法的國家。因此，美國的行政強制長期以來均是交由作為司法機關的法院來執行，以達到司法權制衡行政權的目的。故而對行政強制的救濟方式首先表現在法院裁決執行前，必須審查行政決定是否合法。其次是法院審查當事人是否違反了行政機關的決定，亦即法院對當事人的行為進行了再次審查，以確保當事人不會被冤屈而使自身權益遭到行政強制執行的損害。當然，在特殊的環境下，行政機關可自力執行。但這種緊急情況的行政行為仍然處于法院的監督之下。

（三）法國對行政強制執行的救濟

法國作為行政法的起源國，其行政法系統在世界上獨樹一幟。在法國，一般的違法強制執行行為被視為一種具體性的行政行為，屬于行政訴訟和行政賠償的適用對象。對于此行為的救濟是通過行政主體及其公務員因違法行政強制行為應承擔的責任來表現的。嚴重的違法強制執行行為被視為是一種暴力行為，屬于普通法院的管轄范圍。普通法院通過審查行為的合法性、判決行政機關賠償、命令行政機關停止暴力行為等方式對行政相對人進行救濟。

三、中國非訴行政執行私人權益救濟方式的設想路徑

中國法治時至今日，可以說對于私人權益在公權力面前的保護亦是越來越注重。如何實實在在地保護私人權益，筆者從域外對救濟的方式得到了啟發，認為我國或許可以從以下途徑進行研究設想。

（一）賦予非訴行政執行相對人特權

類似于英國，在中國建設法治國家的轉型時期，在一定時期內賦予公民一定的特權可以對抗公權力對于私人權益的侵害。這一特權只是限于相對人對于行政強制執行主體的越權行為予以抵抗，即時阻止。現實當中，強制執行大多是即時行為，侵害權益而在事后予以救濟有時“得不償失”，有失社會公正，諸如強制執行可致公益和私益共損的情形。此外，行政相對人在法定期間不提起行政訴訟，并不意味著行政行為正確；人民法院也不能因此推定相對人具有拒不履行義務的主觀惡意。因而，筆者認為可以賦予一定的特權以確保私人權益在一定程度上不受侵犯。

（二）增加檢察監督制度

目前，我國的行政訴訟法和司法解釋雖然確定了對非訴行政行為的合法性審查原則，但筆者認為，我們可以學習美國這種法律精神，增加檢察監督制度，監督法院是否合法裁決執行或枉法裁決，從而使非訴行政強制執行行為置于法律監督之下，從另外一個角度講，這樣的做法是給予了相對人合法權益不被侵犯的雙重保障。

（三）建立行政法院系統，構建非訴行政執行訴訟制度

法國的司法體制和中國不一樣，但是法國的行政法系統在中國當前推動法治進程的大背景下卻是值得借鑒的。筆者認為，我國如若能夠如法國一樣建立起獨立的行政法院系統且不受行政級別及其區域的干擾，對行政類案件進行專屬管轄，行政糾紛將會得到很好地解決。無論非訴行政行為是被視為暴力行為還是一般的違法行為，行政法院均需對其合法性進行實質審查監督，并結合目前我國存在的國家賠償等救濟方式給予相對方權益保障。（作者單位：1.西南政法大學行政法學院；2.西南政法大學經濟法學院）

本文為2015年西南政法大學研究生科研創新計劃資助項目

注解：

① 2011年6月30日中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過，自2012年1月1日起施行

② 1989年4月4日第七屆全國人民代表大會第二次會議通過，根據2014年11月1日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議《關于修改〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》修正

③ 參見《中華人民共和國行政強制法》第二條第二款規定

④ 黃澤蓮.論我國行政執行訴訟的構建.[碩士學位論文]，成都：電子科技大學，2008，6

⑤ 宋愛峰.論我國非訴行政執行救濟制度的構建.[碩士學位論文]，重慶：西南政法大學，2014，3