“雙線運行機制”該如何進行構建

孫新德／河南省供銷合作社黨組成員、理事會副主任許孝華／河南省供銷合作社政研室副主任

“雙線運行機制”該如何進行構建

孫新德／河南省供銷合作社黨組成員、理事會副主任許孝華／河南省供銷合作社政研室副主任

“雙線運行機制”既貫徹了中央關于政企分開、政事分開的要求，又保持了聯合社的穩定運行，很好地融合了供銷合作社一局一域的改革與國家全局改革的關系。其對于規范供銷合作社治理結構、增強內生動力和發展活力，將產生深遠的歷史意義。

中發11號文件指出，各級聯合社要“著力構建聯合社機關主導的行業指導體系和社有企業支撐的經營服務體系，形成社企分開、上下貫通、整體協調運轉的雙線運行機制?！比绾握J識這一決策，怎么落實這一部署，值得大家深入思考。

“雙線運行機制”是一項重大的制度性創舉

理解這一命題的關鍵是要厘清“雙線”“主導”“支撐”3個關鍵詞。

“雙線”，即聯合社、社有企業兩條線。在我國經過近百年的發展，供銷合作社從下而上逐漸形成基層社、縣、市、省、國家各級聯合社機關及各級社屬企業(也包括事業單位)，這樣一個層級清晰、成分多元、產權混雜、功能多樣、運行有序的組織架構體系。如何對這個龐大體系進行改革完善，建成強有力的“聯合”“合作”共同體，一直以來是個艱苦的探索過程。早在計劃經濟時期，主要采取的是以各級聯合社機關居支配地位的改革，這個時期的社有企業因承擔了政府委托的太多職能也都呈現出濃厚的“行政化”色彩。供銷合作社退出政府序列后，各級供銷合作社開始加快進入“民辦”進程，社有企業的改革成為主旋律。進入新時期，中華全國供銷合作總社著重選擇了“社企融合發展”的模式，提出最終要把供銷合作社打造成實體性合作經濟組織。而總體看，“雙線運行機制”更具開創性、突破性。一方面，這種制度設計體現了時代的繼承和發展特點；另一方面，它十分契合新形勢。這種新形勢，就供銷合作社層面說，主要是各級聯合社機關吃了“皇糧”，實行與社有企業完全不同的“參公”管理。就全國大局而言，黨的十八大和十八屆三中全會為我國行政體制改革制定了“政企分開、政資分開、政事分開、政社分開”的具體目標，這是各行各業體制改革的政治“紅線”?！半p線運行機制”既貫徹了中央關于政企分開、政事分 開的要求，又保持了聯合社的穩定運行，很好地融合了供銷合作社一局一域的改革與國家全局改革的關系。所以，這一重大創舉對于規范供銷合作社治理結構、增強內生動力和發展活力，建立起更加靈活高效、更加符合市場經濟要求的體制機制，必將產生深遠的歷史意義。

“主導”，即聯合社機關的主導地位。理論上，為適應市場競爭需要，基層合作經濟組織的數量和規模發展到一定階段，就必然產生聯合起來的內在需求，以進一步擴大規模、壯大實力，辦好單個組織辦不了、辦不好、無力辦的事項，以提高生存與發展能力，于是就產生了聯合社(機關)。而實際也確實如此，根據1954年的聯合社章程，我國供銷合作社的各級聯合社是逐級由下而上地繳納一定數量的股金聯合建立起來的。它不僅是組織上的聯合，更主要的是資金上的聯合、經濟上的聯合。正因為這樣，我國供銷合作社就形成了“上級社為下級社服務，聯合社為基層社服務”的光榮傳統。由此可看出，下級社是上級社的基礎，沒有下級社，聯合社及其機關就無從存在；反之，聯合社及其機關是下級社依托，沒有聯合社及其機關，下級社就會一盤散沙。實踐上，各級聯合社肩負著領導供銷合作事業發展的重要職責，擔當著行業發展的規劃、指導、協調、監督、職務職能，處于整個供銷合作社系統“中樞”的關鍵環節。由此，構建供銷合作社的行業指導體系必然是由各級聯合社機關來“主導”。

“支撐”，即社有企業的支撐作用?？h以上各級供銷合作社聯合社出資興辦的企業——社有企業，是供銷合作社經濟屬性的集中體現，是供銷合作社系統的經 濟基礎和服務“三農”的直接抓手。作為供銷合作社的企業，社有企業必然帶有供銷合作社的基本特征，是兼具經營性、公益性職能的特殊市場主體。這種特殊性，主要體現在：產權上，供銷合作社控股或參股；經營上，是涉農領域，即使不“涉農”也要“惠農”；理念上，不能單純追求利益最大化，而要服務為先、助農為要；治理結構上，應突出供銷合作社理事會對政府意圖的理解和執行。像這樣負有特殊使命的特殊企業，其改革顯然不能采用“一賣了之、一破了之、一股了之”的簡單方法。正如中發11號文件和汪洋副總理所指出的，社有企業的改革無論怎么改，都必須要堅持“為農服務”的宗旨。否則，不向農民讓利，甚至成為盤剝農民、與農民爭利的公司，那么供銷合作社就沒必要存在，社有企業也就沒什么特殊性可言。這就是說，供銷合作社構建經營服務體系時，如果不以社有企業為“支撐”，這個經營服務體系的性質就會發生改變，甚至供銷合作社的性質都會改變，這情況顯然不能被各方面所接受。實踐也已證明，多年來，正因為社有企業支撐了供銷合作社經營服務體系，實現了為農服務、助農增收和穩定農村流通等使命，它才是政府定向調控農村經濟的“正規軍或國家隊”。國家近些年才從投資、補貼、稅收、金融等方方面面給了社有企業大量的扶持和幫助，從而使之成為中國農村市場經濟健康平穩發展的一支重要力量。

創新體制機制，構建聯合社主導的行業指導體系

要按照中發11號文件的要求，創新中華全國供銷合作總社以及省、市、縣各級聯合社的治理機制，明確各級社的職能，領導好相應區域內供銷合作事業發展，切實增強服務“三農”的綜合實力。

一是深化聯合社自身改革。堅持依法依章治社，加強民主管理制度建設，按期召開社員代表大會，健全理事會、監事會機構。各級聯合社要建立符合市場經濟要求、符合合作經濟組織特點、符合供銷合作社社情的聯合社機關機構設置和職能配置；要穩定縣及縣以上聯合社機關參照公務員法管理做法。對參照公務員法管理的聯合社機關新進工作人員，可以按照公務員法有關規定，探索實行聘任制試點。允許不同發展水平的聯合社機關選擇參照公務員法管理模式或企業化管理模式。實行新進人員聘任制試點和管理模式的選擇要積極穩妥，嚴密程序，經公務員管理部門批準后實施；探索建立與績效掛鉤的激勵約束機制，鼓勵有條件的聯合社實行企業化管理。在改革過渡期內，聯合社機關參照《公務員法》管理的人員確因工作需要，經有關機關批準可到本級社有企業、行業協會兼職，但按規定不得領取報酬。

二是密切各層級間的聯系。要建立上下級社的工作考核評價機制。實行下級社向上級社述職制度，接受上級社評議。健全上級社對下級社工作考核制度，將考核情況通報當地黨委、政府。探索建立下級社對上級社的工作評價機制，可以自下而上逐步開展下級社對上級社工作報告的審議工作等；要落實縣級以上聯合社對成員社的資產監管職責。建立社有資產監督管理體系，上級社對下級社的社有資產負有監管責任，下級社重大資產處置要報經上級社同意。整合系統資產優勢，引導上下級社通過資產、股本、技術、品牌等經營要素相互參股，形成經濟利益共同體；要做實供銷合作社合作發展基金。各級聯合社當年社有資產收益，按不低于20%的比例注入本級供銷合作社合作發展基金。市、縣級聯合社在自愿的基礎上，將本級合作發展基金的一部分上繳上一級聯合社，統籌用于基層社建設和為農服務。

三是推進縣級聯合社開放辦社?？h級聯合社在構建“雙線運行機制”中處于雙線最終融合的特殊地位，因此深化其改革關系到雙線運行能否真正實現。要堅持民主辦社、開放辦社，逐步把縣級聯合社辦成基層社共同出資、各類合作經濟組織廣泛參與、實行民主管理的經濟聯合組織。創新縣級聯合社運行機制，構建以縣級供銷合作社聯合社為主體，以農村合作經濟組織聯合會、農民專業合作社聯合社為兩翼，集合作經濟組織、社團、企業于一體的縣級聯合社組織架構，統籌運營縣域內合作經濟組織資源，著力培育規?；諆瀯?。選擇基礎較好的縣級聯合社進行實體性合作經濟組織改革試點，逐步建立市場化的管理體制、經營機制、用人制度、分配辦法，真正成為市場主體。

切實做大做強，構建社有企業支撐的經營服務體系

要圍繞資產增值、利稅增長、職工增收，深化社有企業改革，規范治理結構，做大做強，切實提升社有企業發展活力和為農服務實力。

一是推進社有企業分類改造。完善現代企業制度，規范法人治理結構，建立與績效掛鉤的激勵約束機制。采取經營者和職工持股、引進社會資本等多種形式，加快發展混合所有制企業，不斷增強社有企業發展活力和為農服務實力。對規模大、資產多、實力強的企業，通過吸引國有、集體或民營投資主體，培育一批龍頭骨干企業；對經營業態新、發展前景好的企業，創新經營機制，使其效益最大化；對規模小、基礎差、實力弱的企業，放開搞活。對符合上市條件的企業，培育上市。社有企業改革要公開透明、規范操作，切實防止社有資產流失。

二是推動社有企業轉型升級。加快推進傳統產業轉型升級和商業模式創新，積極培育新業態和新商業模式，實現從傳統經營方式向現代流通業態轉變，從單純購銷業務向綜合經營服務轉變，從單一供銷合作向多領域全面合作轉變。農資行業要延伸產業鏈條，開展差異化營銷，加快向農業生產經營的綜合服務商轉型；棉花企業要整合系統優勢資源，培育大型綜合貿易商；再生資源企業要適應農業可持續發展的要求，積極開展農村廢舊物回收、秸稈綜合利用、報廢汽車拆解等業務；日用消費品企業要創新經營方式，加快向以信息化為支撐的現代流通企業轉型。大力發展現代物流業、現代服務業和文化產業，積極拓展汽車、旅游、房地產、成品油、天然氣等經營業務。實施“名企、名牌、名家”培育計劃，做大做強社有企業。

三是加快企業集團化發展步伐。圍繞把社有企業做強、做優、做大，以資產為紐帶，加快推動跨區域橫向聯合和跨層級縱向整合。以各級供銷集團為依托，加強各層級社有企業間的產權、資本和業務聯結，實現社有企業相互參股，打造流通“航母”。推進社有企業并購重組，在農資、棉花、糧油、鮮活農產品等重要涉農領域和再生資源行業，培育一批主業突出、具有行業引領能力的大型企業集團。上級社爭取的各級財政扶持資金可依法以股權形式投入下級社。支持社有企業承擔化肥、農藥等重要物資的國家和地方儲備、救災儲備任務，鼓勵符合條件的社有企業參與大宗農產品政策性收儲。

構建“雙線機制”需要注意的幾個問題

一要理順社企關系。理順社企關系，是關系“雙線”能否健康、協調運行的關鍵，要按照社企分開、管辦分離的原則，理順這一關系。聯合社機關要切實把握好社有企業為農服務方向，加強社有資產監管，促進社有資產保值增值；社有企業要面向市場自主經營、自負盈虧。各級供銷合作社理事會是本級社屬資產和所屬企事業單位資產的所有權代表和管理者，理事會要落實社有資產出資人代表職責，監事會要強化監督職能。探索采取委派法人代表管理和特殊管理股股權管理等辦法，加強社有企業資產管理。聯合社機關應成立社有資產管理委員會，按照理事會授權，建立社有資本經營預算制度，并接受審計機關和同級財政部門的監督。試行組建社有資本投資公司，優化社有資本布局，重點投向為農服務領域和新興經營業態，促進社有資產保值增值。

二要把準社企分開。由于供銷合作社職能、產權等諸方面的特殊性，決定了社企分開在根本上不同于政企分開。各級供銷合作社聯合社是經濟組織，社企分開不是把社有企業從聯合社剝離出去，而是要通過雙線運行實現聯合社機關與社有企業各司其職、協調運轉，使聯合社機關更好地把握為農服務方向、推動社有企業更好地參與市場競爭、促進社有資產實現保值增值。

三要認清改革方向。正如前文所說，各級聯合社本質上是農民合作經濟組織的聯合組織，是自主自發產生的，而不是根據政府的行政需要和行政命令建立的，聯合社“吃皇糧”“參公管理”不是其本來面目而是特殊時期黨和政府支持供銷合作事業的一項特殊政策，是供銷合作社服務“三農”工作大局，體現黨和政府的政策導向，履行社會責任的基本條件，并不代表聯合社機關等同于政府部門。所以，我們切不可用參公管理否定聯合社的經濟組織屬性，更不能強化行政化傾向否定市場化改革方向?？梢哉f，雙線運行機制設計是基于目前堅持穩定聯合社機關參公管理這個現實背景提出的，從長遠看，供銷合作社改革方向、目標、指向是清楚的，還應按市場化的方向、朝著真正辦成農民合作經濟組織的方向發展。