新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃的評價體系※

杜棟 王蕾

一、引言

2015年初，《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案》正式啟動[1]，江蘇、安徽兩省和寧波等地的62個市（鎮(zhèn)）被列為綜合試點地區(qū)，國家發(fā)改委將對綜合試點工作進行跟蹤監(jiān)督和年度評估考核，并在評估考核的基礎(chǔ)上，建立試點動態(tài)淘汰機制。對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃進行科學評價是引導、調(diào)控、促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要手段，但是這項工作的重要性還沒有得到試點地區(qū)（包括自主提出建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的部分地方政府部門）的重視，如此就更談不上對建設(shè)規(guī)劃的科學評價，從而導致新型城鎮(zhèn)化建設(shè)處于盲目大上和失控狀態(tài)。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是一個長期的過程，從各地新型城鎮(zhèn)化自身建設(shè)的角度進行分析，需要對規(guī)劃進行更加全面和更加系統(tǒng)地評價。那么，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃評價應該包括哪些內(nèi)容？如何對建設(shè)規(guī)劃進行科學評價？本文從概念、內(nèi)容、理論、方法、應用等方面，對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃的評價體系，進行了全面和系統(tǒng)地探討。

二、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃評價的概念和內(nèi)容

規(guī)劃不是編制好了就算完事了，重要的是在于實施[2]。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)先有規(guī)劃編制，然后根據(jù)編制成果進行實施，從而產(chǎn)生實施結(jié)果。本文認為，基于系統(tǒng)觀和過程觀，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃評價不僅應該包括對規(guī)劃編制階段規(guī)劃文本、規(guī)劃方案的評價，而且還應包括對規(guī)劃實施過程的評價，以及對規(guī)劃實施后效果的評價。如果單從實施的角度講，前者是對規(guī)劃編制成果的評價，可以稱為規(guī)劃實施的“預”評價；后兩者則分別是針對實施中和實施后的評價。評價不僅與規(guī)劃體系相關(guān)，而且還要針對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的方方面面進行全面和系統(tǒng)評價，從而科學有效地指引規(guī)劃工作。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃評價（按照規(guī)劃時序），應包括以下三個方面。

第一，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃編制成果評價。規(guī)劃編制成果是對新型城鎮(zhèn)化未來狀態(tài)的描述和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的指引。規(guī)劃成果內(nèi)不僅應包括新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的目標，而且還應包括達到目標的方法。第二，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃實施過程評價。以往的規(guī)劃評價大多側(cè)重于對規(guī)劃編制成果和實施效果的研究，忽略了對規(guī)劃實施過程的評價，所以應綜合考量規(guī)劃實施的執(zhí)行性和規(guī)劃實施的進程。第三，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃實施效果評價。對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃實施效果的評價，主要集中于規(guī)劃實施前和實施后的對比分析方面。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃最終是促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，所以還需要與發(fā)展效果相結(jié)合，通過對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃評價的概念和內(nèi)容進行解讀，可以提升對這一重要管理機制的認知。

三、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃從編制到實施的評價體系

（一）針對規(guī)劃編制成果的評價體系

一般來講，規(guī)劃編制成果應包括規(guī)劃文本、規(guī)劃方案等。這里，對規(guī)劃方案的評價不是本文的關(guān)注點，本文強調(diào)的是對規(guī)劃文本即規(guī)劃本身的評價。目前，國外已經(jīng)形成了比較成熟的評價規(guī)劃文本質(zhì)量的方法，并且將其運用到了各種規(guī)劃文本的評價中。表面上看，這是對規(guī)劃文本質(zhì)量的評價，實質(zhì)上則是在回答“什么才是一個好的規(guī)劃”的問題。其具體表現(xiàn)為：內(nèi)在有效性評價和外在有效性評價兩個方面[3]。

內(nèi)在有效性指規(guī)劃文本自身的完整性和邏輯性，一般來講是由基礎(chǔ)事實、遠景描述、目標政策、實施工具四項要素組成；外在有效性主要有以下兩個層面的含義：一個是“垂直級”相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)和接應程度的評價，二是“平行級”相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)和配合程度的評價。內(nèi)在有效性包括規(guī)劃的核心要素，如規(guī)劃目標、遠景描述、基礎(chǔ)事實、內(nèi)容和格式、政策（為實現(xiàn)規(guī)劃中的各個目標制定的具體措施）和實施性；外在有效性涉及范圍和覆蓋面問題，反映的是上下層規(guī)劃之間的承接關(guān)系，以及左右規(guī)劃之間的一致性。鑒于目前我國規(guī)劃評價的基礎(chǔ)和水平，基于簡明和可操作的原則，本文嘗試給出針對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃編制成果的評價體系（表1）。

規(guī)劃文本評審條目評價體系的設(shè)計主要基于以下四點考慮：規(guī)劃目標的合理性評價；規(guī)劃數(shù)據(jù)的準確性和可靠性評價；規(guī)劃成果的表達和內(nèi)在邏輯性評價；規(guī)劃外在有效性評價。前三點反映了規(guī)劃文本的內(nèi)在有效性，最后一點反映了規(guī)劃文本的外在有效性。規(guī)劃文本的內(nèi)在要素包括規(guī)劃目標、規(guī)劃依據(jù)、規(guī)劃策略和規(guī)劃行動，以及規(guī)劃成果的表達和結(jié)構(gòu)邏輯。值得一提的是，現(xiàn)今的規(guī)劃編制大多注重目標，忽略了策略和行動。策略是為實現(xiàn)規(guī)劃中各個目標制定的具體措施；行動常常以計劃形式出現(xiàn)，又被稱為行動計劃或?qū)嵤┯媱?。因此，如果沒有相應的策略和行動，新型城鎮(zhèn)化最終走向何方可想而知。

規(guī)劃文本的外在有效性是不可忽視的。以各地新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃為例來說明，一方面，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃要與國家的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃相銜接；另一方面要考慮市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃的承接性，尤其是同一層次的“多規(guī)協(xié)調(diào)”問題，也是必須要考慮的。因為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃實際上涉及多個規(guī)劃部門，而這些部門各自又有相關(guān)的規(guī)劃，如國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、國土規(guī)劃、交通規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃等，所以要進行協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

（表1）是針對規(guī)劃評價邀請的專家而言。即：評價新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃文本質(zhì)量的方法是依據(jù)這個明細單，確定新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃是否遺漏了一些規(guī)劃要素，從而判斷規(guī)劃質(zhì)量的高低。（表1）采取計分方法，作為初期處理新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃要素賦值的技術(shù)指引，直觀呈現(xiàn)評估的定量結(jié)果，就是由熟悉、掌握評分原則的專家，對文本條目逐條進行評判賦分，根據(jù)評價后的總得分結(jié)果，可以評判規(guī)劃文本的質(zhì)量即規(guī)劃的優(yōu)劣水平。這種由專家打分的方法簡便易行。由于新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃是一項實踐性要求很強的學科，所以要求專家要對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展有相當?shù)呐袛嗄芰?，或?qū)π滦统擎?zhèn)化建設(shè)有較深入的研究。這種評價方法可以促進在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃文本中深入考慮規(guī)劃中各要素的完整性及邏輯性，加強規(guī)劃間的協(xié)調(diào)。

（二）針對規(guī)劃實施的評價體系

以上簡要介紹了規(guī)劃實施的實施過程和實施效果兩部分內(nèi)容。這里不準備詳細劃分實施過程評價和實施效果評價，其原因主要是考慮到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是一個長期、持續(xù)的發(fā)展過程，加之由于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的復雜性所導致的規(guī)劃實施的不確定性，所以把規(guī)劃的實施和規(guī)劃的效果結(jié)合起來進行考慮，即把對規(guī)劃進度的評價和對規(guī)劃是否達到預定目標的評價結(jié)合起來，通過跟蹤和定期反饋，在此基礎(chǔ)上提出針對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃實施的評價體系（表2）。

幾點說明：

第一，對于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃實施的評價，重點內(nèi)容分為規(guī)劃實施執(zhí)行情況的評價和對規(guī)劃實施效果的評價兩大部分。規(guī)劃實施執(zhí)行情況的評價主要是針對規(guī)劃執(zhí)行情況進度進行跟蹤、對規(guī)劃發(fā)揮作用的情況進行評價。規(guī)劃實施效果的評價主要是針對是否達到預定目標進行評價。

第二，關(guān)于規(guī)劃實施程度的評價。一般來講，應該包括規(guī)劃實施的執(zhí)行性和實施的進度兩方面。國內(nèi)往往只關(guān)注后者，以年度報告的形式提交。而實際上，規(guī)劃實施的執(zhí)行性評價更為重要。因為如果規(guī)劃沒有得到很好地實施，那么規(guī)劃也就失去了意義，規(guī)劃編制成果中的策略和行動也就沒有了價值。而規(guī)劃實施的進度只是規(guī)劃執(zhí)行情況的表現(xiàn)結(jié)果。根據(jù)新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵要求，必須堅持以人為核心，不僅要注重經(jīng)濟發(fā)展指標，而且要把資源指標和環(huán)境指標上升為約束性指標，并從戰(zhàn)略高度確定社會人文指標，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。考慮到與規(guī)劃實施效果的指標相對應和彈性與剛性控制的結(jié)合問題，規(guī)劃實施的執(zhí)行情況設(shè)立了“引導性”和“控制性”兩類衡量指標。引導性內(nèi)容用于對中長期發(fā)展方向的引導，控制性內(nèi)容用于對近期建設(shè)項目的監(jiān)督和制約。

第三，關(guān)于規(guī)劃實施效果的評價。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃編制付諸實施后，新型城鎮(zhèn)化進展如何？會在多大程度上按照規(guī)劃目標推進？這些都需要對實施效果進行全面和系統(tǒng)地評價。由于新型城鎮(zhèn)化是正在進行中的規(guī)劃，所以這里主要是指規(guī)劃年限內(nèi)的階段性效果評價。考慮到指標不僅應該與發(fā)展目標相一致，而且指標應該反映公眾參與的狀況，評價結(jié)果要使公眾能夠接受，所以規(guī)劃實施效果評價的內(nèi)容應該包括基于規(guī)劃目標的指標和公眾滿意度這個附加指標。在這里，把新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃的目標確定為經(jīng)濟發(fā)展目標、社會發(fā)展目標、生態(tài)發(fā)展目標，以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌目標（最能反映新型城鎮(zhèn)化建設(shè)特征的目標）。這四個目標還可以進一步細化，通過參照相關(guān)的研究成果[4]，比如城鄉(xiāng)統(tǒng)籌目標，以城鎮(zhèn)化水平的常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率來測度；社會發(fā)展目標以基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務來測度；增加公眾滿意度指標主要是體現(xiàn)公眾參與規(guī)劃這一新鮮事物方面，收集公眾的滿意度對規(guī)劃作用進行衡量也是一種最能直接反映規(guī)劃效用的方法[5]。

第四，關(guān)于如何給指標賦分。規(guī)劃的執(zhí)行情況可按實施、未實施、違反建設(shè)三類進行劃分，實施得1分，未實施得0分，違反建設(shè)得 -1分。也可以按照實施完成率來考量，即以實施情況占規(guī)劃情況的百分比來測度。對規(guī)劃執(zhí)行情況的評價，主要是起到引導、監(jiān)督和控制作用，規(guī)劃目標的落實情況直接按達到目標的百分數(shù)計算。具體地說，本文對規(guī)劃目標的落實情況采用定量與定性相結(jié)合的方法。其中，定量評價主要評價是否達到了規(guī)劃目標，定性評價主要是考慮公眾對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的滿意程度。這兩種方法各有其科學性和合理性，又因為兩者的區(qū)別和互補關(guān)系，在現(xiàn)有評估條件和價值評判的標準下，是國際上目前最為通行并被認為是行之有效的方法之一[6]。

綜上所述，對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃的實施效果和實施程度進行評價，可以選取一些指標并通過對這些指標的計算，跟蹤了解新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃是否促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)向預定目標發(fā)展。這些指標可用于監(jiān)測新型城鎮(zhèn)化在經(jīng)濟、社會、生態(tài)等方面的進展情況，特別是城鄉(xiāng)一體化的程度。此外，通過對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃實施情況定期進行評價，可以動態(tài)了解新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃的落實情況，發(fā)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的實際情況與規(guī)劃目標之間的差距，了解公眾對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃實施情況的意見，從而為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃的調(diào)整和決策提供依據(jù)，加強對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃的監(jiān)督管理。

四、推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃評價工作的思考與建議

與發(fā)達國家相比，我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)起步時間短，經(jīng)驗不足，特別是針對規(guī)劃評價的方式方法，需要盡快進行規(guī)范，與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)同步。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃評價工作是一項需要從上到下共同配合的系統(tǒng)工程，必須對評價工作進行科學組織和有效執(zhí)行，本文提出的評價體系可以為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃編制和實施提供如下參考。

第一，組織新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃評價工作。從各地的發(fā)展情況看，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃評價工作一般由政府部門組織。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃涉及城鄉(xiāng)一體化的方方面面，需要在體制上保障規(guī)劃評價的權(quán)力和職責，具體可成立新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃評價工作機構(gòu)。第二，執(zhí)行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃評價工作。執(zhí)行規(guī)劃評價的具體方式可以由主管部門（一般由發(fā)改委負責）作為評價實施的主體進行評價，也可以在政府統(tǒng)籌組織的基礎(chǔ)上，委托第三方如學術(shù)組織、咨詢機構(gòu)，作為評價的實施主體進行評價。第三，在執(zhí)行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃評價工作的過程中，國土資源管理部門、產(chǎn)業(yè)發(fā)展部門、交通運輸管理部門、環(huán)境保護管理部門等，都應給予相應的支持配合。第四，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃評價工作應重視專家的意見，通過廣泛聽取專家意見，修正、完善規(guī)劃，保障規(guī)劃實施。第五，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃評價工作是一項復雜的工作，政府組織開展評價工作需要給予資金、人力等方面的保障。同時，為保障新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃評價工作的有序進行，對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃本身的評價工作也要進行評價，并以此建立規(guī)劃評價機制，即評價實施方要對評價成果負責。第六，關(guān)于評價成果的反饋。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃評價的目的是為了促進規(guī)劃的全面實施，指導下一步規(guī)劃實踐。評價成果的有效反饋是評價工作是否圓滿完成的重要組成部分，所以應提高對評價成果運用的重視程度。

參考文獻：

[1]《國家新型城鎮(zhèn)化試點省安徽總體方案》.安徽省人民政府關(guān)于印發(fā)國家新型城鎮(zhèn)化試點省安徽總體方案的通知（皖政〔2015〕15號），2015年4月22日.

[2]仇保興.科學規(guī)劃，認真踐行新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略[J].規(guī)劃師，2010-7：7-12.

[3]宋彥，陳燕萍.城市規(guī)劃評估指引[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2012：24-39.

[4]杜棟，蘇樂天.新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的系統(tǒng)性整體性協(xié)同性思考[J].中國發(fā)展觀察，2014-6：8-10.

[5]潘書坤，蔡玉梅.日韓國土規(guī)劃新進展及對我國國土規(guī)劃的啟示[J].中國國土資源經(jīng)濟，2007-10：33-35.

[6]沈山等.城鄉(xiāng)規(guī)劃評估理論與實證研究[M].江蘇：東南大學出版社，2012：46-48.

（責任編輯：李靜敏）