美歐區域規劃實施案例透視

羅艷 秦玉

在區域規劃實施方面，美國通過區域規劃協會、公共權力機構和政府聯合會，成功推動了區域規劃的實施；歐洲的一些國家則基本“套用”了美國的相關模式，通過設立“大都市區”管理機構，推動區域規劃的實施。雖然在推動區域規劃實施的過程中，美歐都有明確的實施主體和實施目標，體現了政府與社會公共組織的協調配合，但是同時也都存在一定的局限性。

一、美國大都市的政府管理體制

美國從20世紀初就已意識到了大都市區區域規劃的重要性。從20世紀20年代第一次大都市區的規劃興起，美國大都市區規劃機構主要有以下三種類型。

（一）區域規劃協會

區域規劃協會是私人性質的非營利團體，特點是倡導區域合作。盡管區域規劃協會接受州和地方政府的一些捐贈，但是其本身并不具有公共部門的性質，也沒有州或地方政府的官員或代表擔任要職，完全依賴私人公司的支持。由于缺乏官方地位認可，區域規劃協會的作用受到了限制。近年來，區域規劃協會的主要活動僅限于環境和基礎設施研究，機構是純粹的私人組織，沒有官方的支持，也沒有權力進行實施工作，它的存在純粹是為了提供建議，而把實施工作留給了區域中的政府去做。

實例

明尼阿波利斯-圣保羅大都市區規劃委員會

大都市區規劃委員會負責包括排水和污水處理、固體廢棄物處理、開放空間、體育設施、公共交通和公路等方面的政策制定，1966年完成大都市區的規劃工作。1967年，明尼蘇達州立法委成立大都市區委員會，負責實施具體規劃。1975年通過《大都市框架法》。1976年，州立法局通過大都市土地規劃法，賦予大都市委員會很大的權力，借以壓制地方政府執行發展的構架計劃。但是至今，大都市區規劃委員會仍然沒有獨立的政治地位，是一個被任命而非被選舉的實體。

（二）公共權力機構

公共權力機構通常是由州政府設立的組織，或者有時是由兩個或多個州政府聯合行動。公共權力機構不是鎮或市那樣的具有普通目標的政府機構，而是具有一定的常規政府權力的準政府組織。它與區域規劃協會不同的是，不負責編制區域規劃，嚴格受立法機構州議會的控制并指派主席，甚至有權力解散它。這種組織由州立法機構建立，有明確的使命（交通、市政設施等），掌握一定的政府權力。盡管公共權力機構不是專門負責整個大都市區的規劃工作，但是其所做的有關公共基礎設施的決定，常常會轉變為重要的規劃決策。

實例一

紐約和新澤西港口發展局

傳統的紐約和新澤西行政管理以河為界。1921年的紐約與新澤西港口發展局由紐約和新澤西立法機構設立，最初的任務是提高區域內鐵路運輸能力，從鐵路運輸逐漸擴展到建造跨河通道。第一個主要項目是喬治·華盛頓大橋，由此縮短了紐約和新澤西之間的距離，促進了新澤西北部的發展。此外，該局組織公交線路，推進鐵路運輸的計算機應用，共享機場設施，建設數碼島（Tele—port）等，并在新澤西建立紐瓦克港口處理集裝箱運輸設施，提高港口的整體運輸能力，掌握海洋運輸貿易。目前，該局已發展成為一股相當可觀的政治力量，政治上遠離選民，很容易作出決策并更有效率。

實例二

紐約大都市運輸局

紐約大都市運輸局，簡稱MTA，成立于1960年代。該局控制紐約市地鐵、公共巴士系統、長島鐵路、紐約中央鐵路和新港（New Haven）鐵路，其服務局限于紐約一側和康涅狄格州的一部分。MTA董事會賦予紐約州、紐約市和郊區相對稱的權利和義務。州、市、郊為MTA提供運作經費，同時分享相應的權利。由于MTA在很大程度上依賴州政府的財政資助，因此MTA只能被迫在紐約州政府尋求政治保護。

（三）政府聯合會

美國的地方自治制度高度發達，建立跨越地方政府的區域性行政組織難度很大。在這種情況下，出現了由地方政府自愿聯合的半官方性質的松散型組織——地方政府協會。這類組織比較容易被接受，具有一定的協調功能。美國大約有450個政府聯合會，大多數市級政府都參加了其中的某個組織，有的還不止參加了一個。政府聯合會作為政府間聯系和溝通的橋梁而發揮作用，為參加政府聯合會的各成員市之間需要討價還價和妥協讓步提供了場所。美國現有這類參議會的地方政府數量很多，但是規模大小不一。內部組織席位設置規定至少要有51%的席位從政府官員中選擇，其他席位大部分由與政府有密切關系的人員占有，因此它的作用是服務于其所代表的利益團體。由于政府聯合會權力有限，所以普通市民對其并不很了解，其具體功能也含糊不清。

實例一

南加州政府聯合會

南加州政府聯合會1966年成立，是美國最大的政府聯合會之一。它是一個由市、縣代表自愿組成的委員會，倡導區域協調發展，活動范圍包括洛杉磯、奧蘭治等6個縣及188個城市。南加州政府聯合會的主要成員是由70名被選舉出來的政府官員組成，主要職責是負責區域交通運輸和土地利用規劃。上世紀90年代以來受經濟衰退的影響，州政府的支持下降，各地方政府更多關注內部事務，政府之間的利益沖突加劇，致使區域合作陷入停頓狀態。

實例二

亞特蘭大區域聯合委員會

亞特蘭大區域聯合委員會（PMC）是美國最古老、最大的公共支持的多郡規劃機構，1947年由佐治亞州立法委成立，包括亞特蘭大和Fulton、Dekalb，致力于交通與開敞空間保護。1960年設立ARMPC，Clayton、Cobb和Gwinnett加入，此后還存在幾個獨立機構，分別負責健康、犯罪和高速公路。1971年將上述幾個機構合并成立亞特蘭大區域聯合委員會，控制權掌握在市政府手中，主要職責是交通、社區服務、綜合規劃、發展服務和支撐服務。亞特蘭大區域委員會為區域規劃提供了數據庫，其所做的人口、用水、交通和其他方面的方案，為區域規劃提供了標準。亞特蘭大區域聯合委員會的私人組織、上級政府、平級政府間的聯合主要得益于聯邦資金的激勵。

二、歐洲大都市區管理機構及發展趨勢

在歐洲，大都市區管理機構基本“套用”了美國的相關模式。1965年，倫敦設立大都會區政府——大倫敦委員會（GLC），發展到上世紀70年代中期，歐洲大都市地區普遍設立了區域政府或實行區域行政制度。近年來，歐洲各國面臨全球化進程帶來的諸多社會問題，大都市區的作用和地位變得日益突出。

歐洲大都市區組織表現出從保守集權到城際聯盟的新趨勢，其最大特點一是大都市之間積極聯盟，建立歐洲城市聯盟和歐洲大都市網絡；二是主張大都市區地方政府整合，加強基礎設施、知識和技術互通等方面的聯系，在環保、就業等社會問題上進行合作。例如，倫敦大都市區政府的重新建立，建立了大倫敦管理局，在交通、消防、環保、文物保護等方面進行合作；三是對行政區劃調整持消極態度。歐洲各國的區界矛盾并不尖銳，對于行政區劃的調整持消極態度；四是倡導基于社區和市場的伙伴關系，依據市場化原則，在地方政府與企業、公眾之間結成伙伴關系，如巴黎大都市區的發展。歐洲大多數國家是中央集權國家，區域規劃的實施比較容易通過政令進行協調，因而大都市區政府是歐洲普遍采用的區域管理模式。

實例一

英國的大都市縣

1972年，英國法案中通過的大都市縣是典型的大都市政府，擁有獨立的稅收系統和建設環境的權力，在區域管理和規劃實施中起到了一定的協調作用。但是，由于大都市政府和地方政府權力的沖突，如在高速公路管理、公共運輸、區域基礎設施建設等方面，所以英國大都市縣歷經14年后才于1986年終止。2000年，在經濟全球化和區域發展協同更加密切的潮流下，倫敦大都市區政府重新建立，建立了大倫敦管理局，重點在交通、經濟恢復、治安、消防、緊急服務、環保、規劃、文保和文娛等領域的合作。

實例二

法國的城市共同體

1966年，法國在4個主要城市（波爾多、里爾、里昂、斯特拉斯堡）創立了城市共同體。雖然這些城市共同體擁有獨立的稅收系統和部分區域管理權力，比如規劃、技術網絡和住房等，但是在具體的操作過程中實施平均分配，規定不能超越地方政府，成為區域規劃實施的力量。但是，地方政府仍具有絕對權力，城市共同體的影響不能深入。從這個意義上講，城市共同體不是真正的大都市政府，因為沒有凌駕于各地方政府之上的自主權。

此外，歐洲的區域管理機構還有荷蘭的海牙大都會區域協議會（1973）、丹麥的大哥本哈根議會（1973）、瑞典的大斯德哥爾摩縣議會（1972）、德國的法蘭克福區域聯合體（1975）、法國的巴黎大區（1976）、西班牙的馬德里大都會地區計劃協調委員會（1963）等形式。這些機構都是為了應對日益嚴重的地方利益與區域協調發展的矛盾所創立，其性質和機構不盡相同，其中既有具有國家機關性質的巴黎大區，又有由自治體的間接代表組成的大哥本哈根議會，或是由居民代表組成的如法蘭克福區域聯合體，還有由自治體之間協定設置的如海牙的區域協議會等等。總之，歐洲的區域管理和區域規劃協調機構類型多樣，但持續時間和所發揮的作用都不盡如人意。

三、經驗與問題

（一）區域規劃實施的主要障礙

區域規劃實施的障礙主要來自三個方面：一是涉及范圍廣，往往橫跨多個行政區域。由于行政區域之間有不同等級的區別，從而導致區域規劃難以在同一個行政層面上推進實施。二是區域規劃的內容重大復雜，其所設計的大多是區域性的重大基礎設施、公共服務設施的建設和協調，以及區域之間產業關系的調整等，牽涉到多個行政區域之間的利益分配問題，這是導致地方利益和區域整體利益沖突、影響區域規劃難以實施的重要原因。三是難以在法律層面得到支持。區域規劃的范圍以有某一共同需求、目的或利益的所有區域共同構成，范圍有大有小，所以很難通過行政手段決定，因此也就不可能制定一個適用于任何區域規劃的法規。

（二）政府的協調作用

在區域規劃的實施中，充分體現了政府與社會公共組織的協調關系，各種不同的區域規劃組織有非常明確的實施目的。比如，紐約和新澤西港口發展局的任務是提高區域內的鐵路運輸能力，組織區域內的公交線路，推進鐵路運輸的計算機應用，共享機場設施、建設數碼島等；法國城市共同體的關注點則是規劃、技術網絡和住房等。由此不難看出，區域規劃在實施的過程中并不是一個部門統管到底，也可以形成目的明確、能夠通力協作的多個區域規劃實施部門。

（三）需要思考的幾個問題

在吸取美歐區域規劃實施經驗的同時，有幾個方面的問題需要進一步思考：一是在這些案例中沒有一個十分成熟、成功的案例可以借鑒。分析上述的這些案例，幾乎所有的針對區域規劃設立的權力機構，維持的時間都不長，表明在區域規劃實施的過程中，無論是區域聯合委員會，還是區域聯合體、區域協議會等等，受國家政策和經濟盛衰的影響非常大，表明區域規劃的實施也需要與時俱進。二是以上所述案例大多是針對區域規劃實施的主體，缺少針對實施程序和措施方面的內容。在政府政令的影響下，建立區域規劃的實施主體相對容易，難的是形成一套可行的實施程序和措施。這一點，無論在美歐還是在我國都是個普遍問題。美歐在區域規劃實施方面給予我們一些經驗和啟示。但是由于國情不同，社會經濟發展階段不同，在美歐適用的模式未必適合我國。因此，需要我們不斷探索思考，建立適合我國發展情況的區域規劃實施協調機制。

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（責任編輯：李靜敏）