農業綜合開發產業化經營項目實證研究
——以河南省Z市為例

白香燕

（駐馬店市農業綜合開發資金管理中心，河南 駐馬店 463000）

農業綜合開發產業化經營項目實證研究
——以河南省Z市為例

白香燕

（駐馬店市農業綜合開發資金管理中心，河南 駐馬店 463000）

河南是一個農業大省，近年河南充分發揮農業綜合開發在現代農業建設中的優勢作用，農業生產基本條件得到改善，農業和農村經濟結構進一步優化，農業綜合生產能力和綜合效益進一步提高。作為農業綜合開發項目之一的農業產業化經營項目，在推進河南農業和農村經濟結構的戰略性調整、增加農民收入、促進農村專業合作組織規范化發展等方面做出了積極貢獻。當然，農業產業化項目實施過程中也存在一些問題，找出問題產生的原因，探索進一步扶持農業產業化經營項目的對策及建議，可以加快推進河南農業現代化建設進程。

農業產業化；農業綜合開發；農業

一、農業產業化經營項目有關政策

（一）概念分析

農業綜合開發是指國家為保護、支持農業發展，改善農業生產基本條件，優化農業和農村經濟結構，提高農業綜合生產能力和綜合效益，設立專項資金對農業資源進行綜合開發利用的活動，包括土地治理項目和農業產業化經營項目兩類。農業產業化經營項目包括經濟林及設施農業種植、畜牧水產養殖等種植養殖基地項目，農產品加工項目，儲藏保鮮、產地批發市場等流通設施項目[1]。扶持的對象包括國家級和省級農業產業化龍頭企業（含省級農發機構審定的龍頭企業）以及農民專業合作組織等[2]。重點扶持的產業包括：專用小麥、專用玉米、優質水稻、高油大豆、“雙低”油菜、“雙高”糖料、棉花、蔬菜、畜禽、名優經濟林（果）、茶葉、名優花卉、蠶桑、水產等，其主要任務是通過對農業產業化龍頭企業等經營主體的扶持，延長農業產業化鏈條，推進農業和農村經濟結構的戰略性調整，提高農業綜合效益，增加農民收入。該項目對于促進農業結構調整和優化，增加農民收入起著四兩撥千斤的作用，為解決“三農”問題做出了積極貢獻。

（二）政策舉措

從1994年開始，國家農業綜合開發辦公室從農業綜合開發資金中劃出一塊資金，專門用于扶持農業產業化經營項目。農業綜合開發財政資金原則上70%以上用于土地治理項目，30%以下用于產業化經營項目。產業化經營項目財政資金實行補助、貼息等方式全部無償投入。以河南省Z市為例①，該市農業產業化經營項目資金來源為中央財政資金安排、省市財政配套資金安排及企業自籌資金，各級財政負擔比例為：中央財政和地方財政按1∶0.4分擔，其中地方負擔部分由省財政和省轄市財政按0.344∶0.056的比例分擔，縣區財政不負擔配套資金。農業產業化經營項目財政扶持采取補助和貸款貼息兩種形式，補助資金專項用于具有明顯競爭優勢和輻射帶動作用的產業化經營項目，貸款貼息資金用于符合農業綜合開發扶持范圍的貸款項目的貼息。

2005年8月國家出臺《國家農業綜合開發資金和項目管理辦法》（中華人民共和國財政部令第29號），2008年財政部印發了《農業綜合開發中央財政貼息資金管理辦法》，2010年國家又出臺新的《國家農業綜合開發資金和項目管理辦法》（中華人民共和國財政部令第60號），這也是目前正施行的管理辦法，財政部令第29號同時作廢。2001年財政部印發了《農業綜合開發資金報賬實施辦法》，2006年國家出臺了《農業綜合開發財務管理辦法》，2012年3月1日河南省頒發了《農業綜合開發條例》，條例指出農業綜合開發財政資金應當按照國家農業綜合開發行政主管部門規定的使用范圍和財務、會計制度進行管理，專人管理、專賬核算、專款專用，實行財政無償資金縣級報賬制。

二、農業產業化經營項目實施情況分析

Z市是傳統農業大市，農業產業化發展情況基本反映了河南省農業綜合開發的現狀，具有很好的代表意義。為進一步分析河南省農業綜合開發和農業產業化現狀，課題組特以Z市為研究對象，從農業產業化經營項目方面進行實地調研。

（一）項目及財政投入情況

2013—2015年度，Z市共實施農業產業化經營項目49個，其中龍頭企業30個，合作社19個，項目總投資61793萬元（其中財政資金8184萬元，企業自籌資金53609萬元）。2013年扶持項目20個，投入資金37698萬元（其中財政資金1763萬元，企業自籌資金35935萬元）；2014年扶持項目24個，投入資金20699萬元（其中財政資金4643萬元，企業自籌資金16056萬元）；2015年扶持項目5個，投入資金3396萬元（其中財政資金1778萬元，企業自籌資金1618萬元）。項目分別涉及商品豬養殖、無公害蔬菜種植、核桃種植、夏南牛養殖、蜂業養殖、白條鴨生產、生態羊養殖、葡萄園種植、生牛屠宰加工、生物有機肥、香菇生產、花菇深加工、雙孢菇溫控栽培、蔬菜育苗種植、面粉、糧油、方便面加工、雜糧生產、小麥良種、脫皮芝麻、棗酪果漿飲料、倉容設施等行業，如表1所示。

表1 2013—2015年度Z市農業產業化經營項目及資金投入情況表

根據表1，2013—2015年度，Z市共投入財政資金8184萬元扶持農業產業化經營項目49個，其中2013年投入財政資金1763萬元扶持項目20個；2014年投入財政資金4643萬元扶持項目24個；2015年投入財政資金1778萬元扶持項目5個。2015年項目和資金減少的原因是由于2015年省財政產業化資金有政策性調整，批復投放Z市的產業化項目較上兩年度有大幅度減少，但從單項項目投入資金量數據分析，2013年平均每個項目投入財政資金88.15萬元，2014年平均每個項目投入財政資金193.5萬元，2015年平均每個項目投入財政資金355.6萬元（見表2）。由此可以看出，財政資金扶持產業化單個項目的力度逐年加大，在立項擇優、擇強的基礎上，同時也相應地提升了規避投資風險的能力。

表2 2013—2015年度Z市農業產業化經營項目單項平均資金投入情況表 單位：萬元

（二）項目實施的主要做法

1.嚴格項目立項

Z市農業產業化經營項目在申報中，始終堅持立足資源、區位等條件，科學規劃優勢主導產業發展方案，按照“扶大、扶優、扶強、促增收”的開發方針，嚴把關鍵環節，創新項目管理運行機制，實行競爭立項、集中投入、重點扶持，有力地推進了農業產業化從傳統農業向現代農業轉型發展。一是公開選項。鼓勵更多符合Z市產業化經營扶持政策的涉農企業和農民專業合作社申報。根據當年的申報指南，立足實際、因地制宜地圍繞當地產業發展規劃，通過加強宣傳、嚴格實地考察和強化項目申報管理來做好項目前期工作，把產業優勢明顯、規模較大、管理比較規范、市場競爭力強、生產效益好和示范帶動效應顯著的農業龍頭企業、農民專業合作社納入農業綜合開發產業化經營的扶持范圍，杜絕了經營不良和不能帶動農民增收的項目單位套取國家財政資金。二是社會中介機構審計。對申報農業綜合開發產業化經營的項目單位，根據申請財政資金的情況，委托會計師事務所，進行財務狀況和生產經營情況審計，確定申報材料的真實性。三是擇優立項、公示。項目實行專家評審、競爭選項、優勝劣汰，對擬立項扶持的項目進行公示，接受社會監督。

表3 2013—2015年主要經濟、社會效益分析表

2.加強項目管理

Z市農業綜合開發項目與資金分設在市農業綜合開發辦公室和市財政局管理，農業綜合開發工作各司其職，每年初、年末組成聯合檢查組，對上年度工作進行檢查驗收，對下年度項目進行考察及篩選。平時經常對項目建設進行督導和對資金撥付、報賬進行督察，確保項目按照計劃的建設內容和進度實施，使其如期完成項目建設任務，發揮農發資金應有的效益。項目實施過程中嚴格執行項目建設法人制、獎懲制和項目招標制，嚴格監管，確保項目建設嚴格按照實施計劃進行。對項目的建設和經營情況進行考核，作為下年度財政扶持項目審批的重要依據，對項目計劃由財政資金支付的建設內容實施公開招標制。

3.強化資金監管

按照農業綜合開發資金項目管理辦法的要求，加強項目資金監管，按照“項目定資金，資金到項目”以及相關資金管理規定，建立嚴格管理制度，做到科學使用，規范管理。結合項目建設周期，分期分批編制報表憑證，嚴格執行財政資金縣級報賬制。實行專人管理、專賬核算、專款專用和用后審計，確保項目資金合理使用和發揮效益。為加快項目資金支出撥付進度，每月要求各縣區上報支出進度臺賬。舉辦全市農業綜合開發資金管理培訓班，提高農開工作人員的政策水平和業務能力。每年財政部門對資金使用情況進行督導檢查，并自覺接受國家審計署、省農辦、市審計局的檢查。

（三）項目實施產生的效益

多年被扶持的農業產業化經營項目，尤其是近年得到扶持的龍頭企業和合作社，在帶動基地面積、建立標準化生產養殖場、引導農戶生產、帶動農民脫貧致富、促進專業合作社規范化發展上呈現出多重效應。據統計，2013—2015年，Z市產業化經營項目營業收入238206萬元，利潤總額29508萬元，直接帶動農戶241983戶，新增就業人數7140人，直接帶動農民增收45993萬元。其中2013年營業收入76408.7萬元，利潤總額10307萬元，直接帶動農戶136276戶，新增就業人數5049人，直接帶動農民增收16418萬元；2014年營業收入154849萬元，利潤總額17123萬元，直接帶動農戶104809戶，新增就業人數1805人，直接帶動農民增收20952萬元；2015年營業收入6948.25萬元，利潤總額2077.9萬元，直接帶動農戶898戶，新增就業人數286人，直接帶動農民增收8623萬元（見表3）。

案例一：2014年在Z市確山宜林荒山實施的1700畝優質薄皮核桃種植業基地新建項目，采取公司+基地+合作社+農戶的推廣種植模式，對周邊群眾起到了示范帶動作用。通過土地整理、統一供苗、技術培訓、規范管理等措施，建成一個高標準、規模化的良種核桃示范園區，為萬畝核桃基地的建設打下堅實基礎，實現確山縣林業的可持續發展。帶動周邊1000多戶農民利用荒山資源脫貧致富，變資源優勢為經濟優勢。通過項目的實施，建立項目單位與農戶的利益聯結機制，圍繞基地促發展的良好局面，緊密地聯結市場，從而形成產前、產中、產后為一體的、環環相連的產業格局，帶動更多農戶走種植核桃的脫貧致富奔小康之路，加快新農村建設步伐。項目實施期間，需雇用大量勞動力，可直接安排就業人員200多人在項目基地工作，間接帶動就業人員400多人從事與核桃種植、加工、貿易相關的工作，為當地群眾提供大量的就業機會，可使當地群眾年人均收入增加5000多元（見表4）。

案例二：2013年Z市扶持的確山縣年出欄2000頭商品豬養殖擴建項目，總投資145.91萬元，其中投入財政資金70萬元。合作社在實施項目中采用“合作社+農戶+市場”的運作模式，通過與農民簽訂《生豬放養與回收協議》，將合作社與農民的關系固定下來，形成一個強大而緊密的養殖聯合體。合作社對農戶全程提供整套的飼養技術、飼料、獸藥、獸醫技術等售后服務，生豬回收利用市場價和保護價相結合的方式，從而保證農戶的利益。通過示范帶動，直接帶動當地生豬養殖戶40戶，年增加養殖收入160萬元，農民增收120萬元。2014年實施的年出2000頭黑豬養殖基地新建項目，總投資150萬元，其中投入財政資金98萬元。項目建設宗旨是為“三農”服務，本著與農民平等、互利、雙贏的原則，合作社與成員簽訂供種、防疫、供應飼料、統一銷售一空等協議，指導農戶進行確山黑豬的養殖，與農民結成利益共同體。通過本項目的實施，極大地提高了農戶確山黑豬飼養管理水平，帶動全體社員及周邊農戶205戶發展養殖及相關產業（見表5）。該縣有選擇、有重點地將具有畜牧業養殖特色，有一定發展前景、輻射帶動面廣、能給農民增加收入的農民合作社作為扶持對象，目前確山縣農民專業合作社已達1437家，國家級示范社2家、省級示范社4家、市級示范社18家。

表4 2014年Z市確山縣優質薄皮核桃種植項目產生的效益

表5 Z市扶持確山縣生豬養殖產業情況表

據Z市工商局初步統計，截至2014年年底，Z市各類專業合作社為10633家，總戶數位居河南全省第一，較2013年同期增長52.79%;出資總額387.54億元，同比增長129.84%;成員總數70021人，同比增長48.51%，農民專業合作組織已成為服務河南農業，促進農村經濟發展的重要力量。Z市每年安排60%的農業產業化資金扶持農民專業合作社以提高其實力，增強農業生產組織化和標準化程度，使之成為農民增收的“領頭羊”。這些合作社以服務化、市場化作為自己的經營方向，為組織成員和農民從事農業生產提供產前、前中、產后服務，在一定程度上發揮了連接市場與農戶的橋梁和紐帶作用，受到群眾的信賴和擁護。

通過農業產業化經營項目的實施，Z市依靠各類農業龍頭企業和各類合作組織，將農產品生產、加工、銷售和服務緊密結合起來，圍繞Z市的優勢特色產業，有效地解決分散的農戶經營與大市場連接，以市場牽頭，合作社帶基地、基地連農戶的模式，通過“農戶+專業合作社+龍頭企業（公司）”的經營模式，面向市場需求，堅持經濟效益、社會效益和生態效益并重的原則，發展各類產業化項目，增加農民收入，帶動農民脫貧致富，推動了項目區鄉鎮乃至全市經濟發展。全市農業產業化經營項目順應生產力發展的客觀要求，已進入一個穩步良性發展時期，被扶持的合作社和龍頭企業所形成的產業，基本代表著河南農業產業化的發展方向和走勢，在一定程度上促進了現代農業的發展，提高了河南農業生產的標準化、規模化、科技化經營水平。

三、農業產業化經營項目發展的問題分析

Z市農業產業化項目經過近年的精心培育和扶持，雖然取得了較快的發展，但受資金、技術、科技等多種因素的制約，項目單位結構松散、規模偏小，與市場要求和當前經濟形勢相比，還有較大差距；在經營過程中行為不夠規范，個別項目管理混亂，在具體實施中還存在或面臨一些問題。

（一）當前政策執行中存在的問題

Z市是農業大市，全市10個縣區有7個貧困縣，其中4個縣屬于國家級貧困縣，經濟總量比起經濟發達地區仍然滯后，產業化項目在規模、數量及效益等方面仍存在不足。總體上表現為企業實力仍然不足、財務制度不夠健全、企業持續盈利不夠穩定、抗風險能力偏弱等不利因素。與此同時，農業產業化經營投入方面的相對不足，在一定程度上也影響了產業化經營的快速發展。

1.批復項目數量太少

面對著大量的申請農業產業化經營項目群體，產業化經營項目資金額度相對項目單位來說偏少，而且有限的產業化經營項目資金又不能實現連續扶持和滾動開發，無法重點帶動項目單位，形不成規模效益。這種撒胡椒面的操作方法，不能從根本上壯大企業規模，實現產業化升級。例如，Z市西平縣已累計注冊成立各類農民合作社1787家，家庭農場270家，擁有農業產業化企業200多家，而每年分配給該縣的農業綜合開發產業化項目只有2個，僧多粥少，無法滿足新型農業經營主體對項目的需求。

2.項目立項、實施程序過于復雜

申報程序復雜造成申報周期長，編報與上報材料太多，現有縣級報賬制程序比較繁雜，批復相對滯后，使項目無法按時按需開工實施，而市場機遇稍縱即逝，從而影響經濟效益，在一定程度上影響了申報項目的積極性。

3.產業化項目企業融資難

中央財政安排的農業產業化貸款貼息資金，主要用于金融機構對龍頭企業和農民專業合作社的貸款貼息，雖然金融部門給予信貸支持，為企業緩解一定困難，但是，大多數農民專業合作社和種養大戶，由于銀行門檻高、辦理貸款手續繁雜而貸不到款，因而很難享受到貸款貼息的優惠政策。缺少了金融信貸的支持，發展資金不足，單靠自身實力很難發展壯大。“缺資金、難擔保”成為制約合作社發展的主要瓶頸。

（二）項目與資金管理方面存在的問題

1.項目管理與資金管理脫節

項目管理方面，項目安排分散形不成規模效益，自籌資金管理方面，企業為節省資金，不開稅票打白條較多。資金管理方面，在全面實行規范性的資金報賬與工程建設招投標之前難以相互協調推進，直接影響了項目建設的整體進度和報賬進度。

2.資產監督能力不足

因項目的實施，增添了數量很多的機械、設備、儀器及相應的基礎設施工程，項目竣工工程移交后，資產隨之交由企業管護，由于執行管護制度不力，管理資金有限，許多設施損毀嚴重，設備物資挪作他用，造成國有資產流失。

3.合作社章程制度不夠嚴密

合作社章程制度沒有緊密聯系自身實際，沒有具體的實施細則和相應的管理辦法，指導性不強，在具體實施中不能規范運作。普遍存在著管理機構不健全，財務核算、管理不夠規范，社員聯結較松散、民主意識不強、技術人員貧乏、整體成員素質不高等問題，合作社規模偏小，受專業知識、政策水平、市場信息及管理經驗限制，在生產加工、流通等方面存在欠缺，使農產品加工檔次不高，服務帶動作用有限。

4.項目資金支出進度慢

農業產業化經營項目資金普遍存在支出進度慢的情況，分析原因，既有農業綜合開發產業化項目受招投標影響較大等客觀因素，也有農業綜合開發項目管理環節較多等主觀因素。支出進度偏慢不僅會影響農業綜合開發產業化項目的順利實施，也影響著中央和省、市、縣宏觀決策的貫徹落實。

5.績效評價進展緩慢，工作尚不到位

近年，各方面都在大力推進績效評價工作，但仍然存在著制約績效評價有效開展的幾方面因素：一是缺乏獨立的財政支出績效評價綜合管理機構；二是未構建規范的指標體系；三是支出評價內容不完整；四是支出評價結果約束乏力。

6.利益聯結機制不完善，農民獲利少

利益聯結機制是產業化經營的核心。龍頭企業和農戶實現風險共擔、利益共享，是各地發展產業化經營必須高度重視的環節，但是從目前的發展情況來看，農戶和企業作為獨立的市場主體，兩者仍停留在買斷關系上，生產、價格、質量、服務等變化直接影響著聯結的緊密性和雙方的行為，農戶的利益不能得到充分有效的保障。

四、對策及建議

實施好農業產業化經營項目，扶持發展重點龍頭企業和農民專業合作社，是引導農民走向市場，提高農業綜合效益，增加農民收入的需要，也是推進農業現代化和提高農產品市場競爭力的需要。怎樣支持龍頭企業、專業合作社參與和帶動農業產業化做大做強，建議著重做好以下幾方面的工作：

（一）加大財政補助項目投入力度

在現行的補助標準上，可以考慮適度提高中央和省級財政投資標準，做到集中投入、連續投入，避免財政投資額度過小和財政資金分散的問題，形成比較穩固的投入模式，促進財政資金效益發揮的最大化。要發揮農業的多種功能，切實促進農業增效農民增收，建議加大對農民利益有緊密聯系的龍頭企業和農民專業合作社扶持力度，推動農業產業化在發展中規范，在規范中逐漸成長，最終形成優勢產業帶和特色產業群。建議上級在分配項目和資金時進一步加大對貧困縣產業化經營項目財政資金扶持力度，加大對農民專業合作社扶持力度，農民專業合作社作為農民的自發組織，能夠更直接、最大化地帶動農民致富，因此，建議考慮適時提高扶持農民專業合作社的投入標準。

（二）抓好利益聯結機制的建立和完善

在產業化各經營主體中，農戶處于弱勢地位，對于利益聯結的方式、應當分享的利益，農戶有沒有真正的發言權和主動權，我們要給予更多的關注。在充分肯定絕大多數龍頭企業對發展農業產業化、促進農戶增收所做的貢獻的同時，還要深入實際，考察了解利益機制發揮作用的具體形式和內容，認真研究解決存在的問題，防止出現坑農傷農的現象。要引導龍頭企業與農戶建立起更穩定的利益聯結方式，建立更透明的利益分配機制，使農戶在產業化發展中切實受益[3]。

（三）處理好扶持產業化經營項目與土地治理項目的關系

土地治理項目主要是著力改善農業生產條件，通過加強農業基礎設施建設，保障和提高農業綜合生產能力；而產業化經營項目主要是通過扶持產業化龍頭企業（農民專業合作社或種養大戶），促進農業規模化生產、專業化發展、市場化經營和社會化服務。實施土地治理項目是扶持產業化經營項目的“前奏”，它可以夯實農業產業發展基礎，起到“強筋健骨”的作用，而扶持產業化經營項目是實現土地治理項目實施目的的必要途徑。由此可見，通過加強產業化經營區域（種養基地）的農業基礎設施建設，二者完全可以相互促進、協調發展。

（四）完善和充實產業化經營項目現行扶持方式

產業化經營項目現行的貸款貼息和財政補助兩種扶持方式，能夠充分體現國家農業產業發展的政策導向，同時也有效促進了農業產業化經營。但是符合貸款貼息和財政補助兩種扶持條件的龍頭企業（農民專業合作社）都是當地發展實力最強的企業（農民專業合作社），這在一定程度上限制了中小企業（農民專業合作社）的發展。建議積極有效地探索“先建后補”、種養大戶補貼項目等扶持方式，進一步完善和充實產業化經營項目扶持方式。

（五）嚴格檢查與驗收，建立獎勵與處罰機制

項目檢查與驗收是項目管理的重要環節，也是評定項目執行情況和管理水平的有效手段。檢查可采取自查與互查，自查情況的結果作為本部門年度獎懲考核內容之一。克服年度驗收走過場，實行誰驗收、誰擔責的機制，驗收時，竣工工程與投入資金一對一核實，讓每筆資金真正用到實處，對驗收中發現的問題及時下達整改通知書，限期整改，并由審計部門進行抽查，保證遺留問題整改到位。驗收結束時，對不合格的縣取消下年度的項目申報，對驗收成績優良的，可適度增加下年度的投資規模。

（六）積極探索新的財政投入方式

在目前財政投入方式的基礎上，積極探索新的更加有效的投入方式，比如探索將國家資金轉化為股份或基金，讓農民或村集體參與分紅，實實在在給予農民支持，調動農民的生產積極性，大幅度增加農民收入。

注釋：

①Z市為河南省駐馬店市。

[1]項仁薪，朱兵.構建農業綜合開發產業化項目運行機制的思考[J].農業開發與裝備，2011，（6）：62—66.

[2]王建華，等.基于科技需求演化的農業生產經營主體培育與政策建議[J].貴州社會科學.2015，（2）：163—169.

[3]景為.確定農民主體地位提高農業綜合開發產業化項目績效[J].西部財會，2008，（6）：17—20.

責任編輯 凌 瀾

F3

：A

：1007-905X（2016）08-0113-06

2016-05-30

白香燕，女，河南西平人，駐馬店市農業綜合開發資金管理中心主任，中級會計師，中級經濟師。