試析俄軍戰略評估機制

易本勝+方明

根據《俄羅斯軍事學說》，戰略規劃是指“為保障武裝力量、軍事機構和其他部隊建設與發展而制定的全方位保障目標及任務實施方法”。其主要任務是“確定建設和發展武裝力量以及其他部隊的目標、任務和措施;依據對戰略形勢、社會經濟發展水平和軍事威脅的判斷，選擇動用武裝力量和其他部隊的使用方法;使武裝力量和其他部隊獲得與建設和發展目標相一致的資源保障;制定保障武裝力量發展的近期、中期和遠期規劃;對武裝力量和其他部隊建設情況實施檢查、監督……”顯然，戰略評估在俄軍戰略制定與規劃計劃中是不可或缺的一環。

發展階段

俄軍戰略評估機制的建設運行可大致分為兩個階段，即俄羅斯獨立建國至20世紀末的反思與重建階段和新世紀開始至今的強化與完善階段。

反思與重建階段 20世紀90年代，俄羅斯在痛定思痛后重建戰略規劃體系，戰略評估的需求與做法漸次形成。早在20世紀五六十年代，蘇聯對軍事建設實施國家計劃與管理的做法就為西方國家羨慕和借鑒，但是俄羅斯獨立初期卻徹底拋棄了制定國民經濟發展五年計劃的做法，軍隊建設五年計劃也隨之取消。在經歷建國初期的經濟混亂和滑坡之后，俄聯邦政府不得不于90年代中期開始重新采取規劃的方法加強對國家社會經濟發展的管理。與此同時，軍隊改革受挫、建設停滯，也使軍方意識到必須將軍隊建設與改革納入國家整體改革的全局中統籌考慮，采用科學的規劃方法。最終，俄羅斯確立了以目標綱要法為基礎的軍事規劃制度，并于1998年頒布了《2005年前俄羅斯聯邦軍事建設國家政策基礎（構想）》，明確規定要建立起統一的軍事建設規劃體系，以目標綱要法為基礎制定遠期（10～15年）、中期（4～5年）和近期（1～2年）文件。與此同時，在國家安全會議秘書普京、謝爾蓋·伊萬諾夫的先后帶領下，陸續通過了國家安全構想、軍事學說、軍事建設構想等一系列構想文件，并成為軍隊建設規劃和武器裝備長期發展規劃新的起點。

強化與完善階段 進入21世紀后，俄羅斯的戰略評估在其戰略規劃框架下的地位作用進一步鞏固、運行機制不斷完善。如此局面主要是通過頒布一系列法規文件實現的。如：2002年頒布《2010年前俄聯邦軍事建設國家政策基礎》，2008年頒布《俄聯邦武裝力量建設規劃暫行條例》，2009年頒布《俄聯邦戰略規劃基礎》和《2020年前俄聯邦國家安全戰略》，2014年頒布《俄聯邦戰略規劃法》等等。正是通過這些努力，其戰略規劃程序作為才得以規范，戰略評估運行機制也因此得以完善。

運行機制

俄軍戰略及規劃運行一般由確定議題、形勢研判、咨詢論證、組織承辦、審議鑒定、決策拍板、監督反饋等環節組成，相對集中的評估環節有四個。

形勢研判機制 為掌握軍事安全形勢和軍隊發展形勢，及時控調規劃、計劃，俄軍定期分級組織形勢研判。俄軍改革比較頻繁、變動較大，但也有一定之規，其各類戰略評估周期與相應的規劃計劃文件修定周期大體一致。通常情況下，近期計劃類的修定為1年一次，有效期為1～3年;中期綱要類的修定為5年一次，有效期為5～10年（或為3～6年）;遠期構想類的制定為5年一次（也可視情況臨機修定），有效期為10～20年（或為6年以上）。

2014年12月26日，俄羅斯出臺新版軍事學說

咨詢論證機制 通常由安全會議科學委員會、武裝力量軍事科學委員會、國防部第46中央科研所和軍事科學院等機構擔負咨詢論證，以為決策提供扎實可靠的基礎。主要方式有三種：一是通過安全會議科學委員會和國防部所屬的科學技術會議、社會委員會軍事建設問題與安全領域科學研究委員會、科學技術政策委員會等搭建平臺，接受相關機構專家的評估、論證、鑒定和指導建議，或由專家與國防部領導直接討論。二是通過安全會議和國防部所屬的管理機關臨時組建跨部門工作組，吸納相關研究機構專家、學者參與，最終結論和建議將作為戰略和政策制定的基礎。三是通過供需雙方簽訂合同或協議，開展安全會議跨部門委員會或其他機關部門相關戰略評估課題的研究，為各層級或領域規劃計劃提供咨詢論證。

審議鑒定機制 一般分為國防部、聯邦政府和國家三個層級進行，通過各級部門層層把關，反復核查文件數據和計算過程、評審預測結論和相關措施，對業已形成的決策文件草案進行診斷并提出建議，增強其合理性和可行性，直至提交國防部長、總理或總統批準。通常情況下，具體實施審議鑒定者為相應級別決策者的下屬辦事（咨詢）機構或臨時指定的專家小組。在國防部層級，主要審議由國防部長批準的文件和由國防部長提交政府、安全會議、總統批準的戰略規劃文件，對戰略規劃文件內容的合理性和合法性進行把關，審查《國防訂貨草案》。在聯邦政府層級，主要從資源保障角度對決策草案進行審議，從執行角度對涉及武器裝備發展的軍事規劃文件進行審議。在國家層級，主要是審議需要總統批準的所有文件草案，研究有關保障俄聯邦軍事安全、國防動員、對外軍事合作問題決議草案的鑒定結果。

監督反饋機制 如前所述，俄軍戰略規劃的任務不僅僅是開展文本的編制工作，而是涉及分析、論證、決策、監督、反饋、修改等方面的一系列科研和管理工作，監督反饋的地位作用非常重要。俄軍的內部監督由制定規劃文件的單位組織實施，外部監督則由俄聯邦總統、聯邦會議實施，主要采取量化考核與年度工作總結報告一級直接檢查、評估和審計三種方式進行。具體由四大機構的下屬部門負責執行：一是安全會議下屬的國家軍事監察總局每季度一次對總統決策的落實情況進行檢查總結，及時采取調控、督辦措施，其結果可直接報知總統，通常集中反映在總統年度《國情咨文》中;二是聯邦會議下屬的聯邦審計院負責對預算執行情況進行客觀、獨立和公開的檢查與及時的反饋;三是政府下屬的政府決議監督檢查局負責對包括由政府批準的有關軍隊建設問題政策性文件在內的政府各種決議的執行情況，進行檢查監督和反饋;四是國防部下屬的組織監察總局、軍事監察局、財政監督監察局等機構分別負責對不同領域的軍事政策落實情況進行監督和反饋。

支撐體系

俄軍戰略評估體系與戰略規劃體系高度融合，結構比較復雜，難以廓清界限，但其中起核心支撐作用的四個體系相對清晰。

組織領導體系 由五個層次構成：一是俄聯邦總統。總統是國家安全和國防問題的最高決策者，在國家政治結構與國家安全保障中發揮著決定性的主導作用，在軍事決策、戰略規劃、軍隊發展、武裝力量使用和監督方面享有最高權力。在戰略評估方面，他既領導戰略評估部門工作，又領導戰略評估文件制定;既是評估活動的發起者，也是決策方案的終審者。二是俄聯邦安全會議。它是輔助總統進行安全和國防決策的主要組織，是依據憲法成立的總統咨詢機構，為總統準備國家安全決策方面的議案，因而也是俄最高軍事戰略評估機構，負責評估國家軍事安全形勢、審議評估報告和決策方案、制定和核準評估參數、監控和督導規劃落實。三是軍事安全跨部門委員會。它是安全會議下屬的國家級協調機構，負責評估國家軍事安全的現狀與前景，制定和提出國家安全的保障、國防政策等意見建議，協調各執行權力機關共同行動并對相關情況實施評估和監督。四是俄聯邦政府相關機構，主要是國防預算執行和軍工企業發展機構。負責國家武器裝備、國防工業綜合體、國家動員、物資儲備、戰場建設規劃計劃等制定中的評估。五是國防部相關部門。國防部是戰略評估的執行主體，它通過總參謀長兼國防部第一副部長領導武裝力量建設和使用的評估與規劃工作，通過各分管副部長對各領域、系統進行評估與規劃，通過總參謀部和聯合戰略司令部來評估軍隊使用情況。

命令法規體系 由四類文件構成。一是俄聯邦總統令批準的相關法規文件，如《俄聯邦安全會議條例》《俄聯邦戰略規劃基礎》等。二是俄聯邦會議通過的法律文件，如《俄聯邦安全法》《俄聯邦國家戰略規劃法》等。三是俄國家安全方面的指導性文件，如《俄聯邦軍事建設國家政策基礎（構想）》《2020年前俄聯邦國家安全戰略》等。四是俄聯邦政府令批準的決議文件，如《俄聯邦部門專項綱要制定、批準和落實條例》《聯邦專項綱要和俄聯邦參與的國家間專項綱要制定和落實規則》等。這些文件或者為俄軍戰略評估的地位作用、職責權限等基本問題做出了規定，或者為其明確了方向重點和程序方法，或是為其提供了依據、統一標準。

項目內容體系 俄軍戰略評估相關項目內容作為最終成果形式的附件或其前期工作基礎存在，按其載體大致分為三個類別：一是近期計劃類項目，主要是對當前情況、下年撥款和中期規劃階段性目標進展的評估。最終成果形式為總統年度《國情咨文》《武裝力量發展和維持計劃》和《武裝力量組成部分的發展和維持計劃》，以及《國防訂貨草案》《國防預算草案》等，其中，總統年度《國情咨文》作為最重要的評估載體，對國際戰略環境和國家經濟社會狀況、安全狀況、國防能力進行評估，并指明發展方向。二是中期綱要類項目，主要是對遠期戰略評估的劃分，以進一步明確目標、方向、任務、措施和期限、方法、撥款等。最終成果形式為《國家武器綱要》《武裝力量建設五年計劃》和武裝力量某部門的《中期建設計劃（綱要）》。三是遠期構想類項目，主要評估國家安全的方針、政策，國家內外安全環境及現實與潛在威脅，戰爭形態及軍事行動特點，武裝力量現狀及趨勢等問題。最終成果形式為《國家安全戰略》《軍事學說》《武裝力量建設構想》《部門發展構想》等。

原始數據體系 俄軍認為，數據對于戰略評估和規劃極端重要，強調深入系統地分析影響武裝力量建設的所有要素，特別是政治-軍事、經濟、戰略戰役、軍事技術、規范性法律、組織等性質的原始數據，并建立了一系列數據庫。一是政治-軍事原始數據，由安全會議牽頭，在總參謀部、外交部和俄聯邦執行權力機構的參與下確定，以立法形式在國家安全構想、軍事學說、國防法中加以確認，并定期在俄總統提交聯邦會議的年度《國情咨文》中進一步明確。二是戰略戰役原始數據，由總參謀部擬定。三是社會和財政經濟類原始數據，由經濟發展部、工業與科技部、財政部、主管常規武器和彈藥生產、指揮系統生產、船舶制造部門、俄羅斯航空航天署共同擬定。四是軍事技術類原始數據，在武裝力量總參謀部的領導下，由軍兵種司令部、后勤司令部、國防部其他局和總局（總訂貨人）負責擬定。五是組織性和法規性原始數據，由俄聯邦政府、俄聯邦安全會議、武裝力量總參謀部和總訂貨人負責擬定。

突出特點

俄軍戰略評估機制與其戰略規劃機制相伴相生，或者說隱匿于其戰略規劃機制之中，因而其特點也脫不了戰略規劃的底色。

跨域化 通過俄聯邦安全會議跨部門委員會的平臺，組織相關部門領導集中討論，實現戰略規劃以及經濟社會、軍事、信息、環境和公共安全、獨聯體事務等多領域協調運作，共享信息、增進了解，避免和消除矛盾沖突。跨部門委員會主席由武裝力量總參謀長兼國防部第一副部長擔任，副主席為總統特別項目總局局長和安全會議秘書助理，其他成員來自議會、強力部門、相關政府部門、總統直屬單位和軍方單位，具有很強的協調能力，確保戰略評估廣泛吸納各方意見和考慮各方向、各部門利益。

科學化 俄軍非常重視發揮智庫作用，其科學院、戰略研究所等科研機構在國家安全、對外政策等領域可對國家決策產生重要影響，為軍事決策提供理論支撐和方法指導。特別是一些智囊機構通過分析國際安全形勢，研究潛在敵人的武裝斗爭樣式、作戰方式和手段，評估未來軍事威脅與軍事能力需求和現實的差距，提出武裝力量建設運用規劃計劃，進而在推動戰略決策科學化進程中發揮著重要作用。

標準化 為有效實施監督檢查、促進規劃計劃的落實，俄聯邦安全會議機關會同聯邦政府辦公廳，在聯邦總統駐聯邦區全權代表、聯邦主體國家權力機關、聯邦執行權力機關和國家科學院、社會組織等的參與下，建立了一整套的安全狀態衡量標準—國家安全狀態標準和參數體系，并以俄聯邦總統批準的《俄聯邦戰略規劃基礎》附錄形式頒布。這一體系為分析判斷安全形勢、草擬和審定安全文件、監督檢查安全情況提供了權威依據，明確的標準和參數也增強了俄羅斯國家和軍隊戰略評估的操作性和有效性。

面臨問題

俄軍戰略評估機制的建設運行在不同時期面臨的問題不同，面臨的問題都是發展中的問題。目前，俄軍在兩個問題上一時難以走出困境。

狀態不定 近年來，俄軍指揮機關和作戰部隊調整變化較大、較頻，不僅其戰略評估體系始終處于變化不定的狀態，以至難以及時根據新的情況健全完善;更重要的是受評對象也時常處于動態變化之中，不利于持續實施跟蹤評估，往往只能“先打靶，后畫靶”。

資源難控 俄軍雖然認識到資源分析論證的重要性，但是對戰略資源的分析論證不足是其戰略規劃體系中薄弱之處。多年來，俄軍努力按照“效費比”的標準制定規劃計劃，但是至今尚未找到有效的方法，可能影響戰略評估結論的準確性;加之缺乏完善的法規制度來調控資源，難以實現目標與資源的最佳匹配，即使戰略評估結論是準確的，其作用發揮也將是非常有限的。也就是說，在這個問題上有時“即使看得明白，也未必能干得明白。”

責任編輯：劉靖鑫