稅收法定：深化稅務體制改革的關鍵一環

楊東廣

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稅收法定：深化稅務體制改革的關鍵一環

楊東廣

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“落實稅收法定原則”。2015年3月《中華人民共和國立法法》的修改在“稅收法定”方面取得了很大進展，明確規定“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能制定法律。2015年10月中央全面深化改革領導小組第十七次會議審議通過，12月24日正式向社會公布的《深化國稅、地稅征管體制改革方案》中指出：“以法治為引領，注重運用法治思維和法治方式推進改革，落實稅收法定原則，完善征管法律制度，增強稅收執法的統一性和規范性。”可以說，落實稅收法定原則是深化稅務體制改革的關鍵一環，我們應在實踐中完善立法，嚴格執法，轉變稅收治理傳統思維，為深化稅務體制改革、實現稅收治理能力現代化服務。

一、“稅收法定”的形成與發展

一般認為，1215年《英國大憲章》是稅收法定原則的開端，是資產階級革命限制封建君主權力、保護私人財產的勝利。這一原則與近代文明國家的發展、民主政治的進步相輔相成，是體現人民意志、約束公權力的重要原則。1689年《權利法案》的頒布，使英國正式確立了具有近代意義的“稅收法定原則”。1763年英國議會通過了《糖稅法》和《印花稅法》，1773年又頒布了《茶葉法》。美國獨立后，在憲法和憲法修正案中規定國會有稅法立法權并劃定了各州稅收立法權力邊界，確立了稅收法定原則在憲法中的地位。這一原則后來被世界很多國家借鑒，將其確定為稅法的基本原則之一。可以說，“稅收法定原則”和“罪刑法定原則”是近現代國家維護人民權利、構建法治國家的兩大基本原則。

二、落實“稅收法定”具有重要意義

“稅收法定”原則中的“法”是狹義的法律，在我國僅指由全國人民代表大會及其常務委員會制定的法律，并不包括行政機關制定的行政法規、部門規章及其他規范性文件。稅收法定一般包括“稅收要件法定”、“稅收要件確定”以及“稅收程序法定”。

（一）它是推進依法治國的必然要求

“依法治國”體現在稅收領域，最主要的就是要堅持“稅收法定”。這對轉變政府職能，推進法治稅務建設，建設服務型政府都有重要意義。

（二）有利于完善中國特色社會主義法律體系

稅法對稅收的作用不言而喻，稅法也是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。落實稅收法定原則對構建規范、統一的中國特色社會主義稅法體系意義重大。

（三）有利于保護私人財產權

稅收法定原則有效防止了國家因可能存在的濫用稅收立法權而導致對納稅人財產的非法剝奪。與公民一般權利不同的是，稅收直接關系到公民的財產權，所以國家立法機關對稅收立法事項不得隨意放棄或者隨意授權其他機關行使。通過法律規定將稅收立法權劃歸為國家立法機關獨享，這有利于從源頭上遏制稅收立法的“多頭性”。

（四）有利于降低稅收成本、提高稅收征管效率

稅收法定原則使納稅人能夠對自身的稅負有一個明確的預期，大大提升了經濟運行效率。有效降低稅務部門的稅收征管成本，減少個別稅務執法人員存在的權力尋租、選擇性執法等問題。比如,現行的稅收優惠政策繁多，根據最新出版的《中華人民共和國現行稅收法規及優惠政策解讀》統計，截至2015年1 月1日，我國現行有效的、由財政部和國家稅務總局制定的稅收優惠政策多達800余個，這些稅收優惠政策時間跨度大，從1994年至今每年都有。近幾年，“稅收優惠政策法定化”的呼聲很高，如果真正實現稅收優惠政策的法定化，無疑會大大降低稅收征管成本、增加稅收公平性，這也是落實稅收法定原則的一種體現。

三、落實稅收法定原則進程中存在的主要問題

（一）憲法尚未確立稅收法定原則

我國憲法并未對“稅收法定原則”做出明確規定。憲法對于政府這一稅收權力的行使主體沒有明確約束。1954年9月20日通過的《憲法》中只在第一百零二條中規定：“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務。”1975年和1978年《憲法》沒有對稅收做出任何規定，1982年《憲法》第五十六條沿用了1954年《憲法》第一百零二條的規定：“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務。”新中國成立后，我國在較長一段時間內都處于計劃經濟時期，我們不能全盤否定“計劃經濟”在那個時代為國民經濟的快速恢復和發展做出的歷史貢獻，但計劃經濟無疑對“稅收法定”是比較忽視的。因為計劃經濟的所有制結構主要是“社會主義全民所有制和社會主義勞動群眾集體所有制”，國家財政收入的主要來源是國營經濟利潤上繳，因此那個時代缺乏“稅收法定”的經濟基礎和社會基礎。改革開放以后，在所有制結構方面我們堅持“公有制為主體、多種所有制經濟共同發展”，而且隨著我國經濟社會的飛速發展，市場主體的利益訴求呈現出多元化、復雜化、交叉化等特點，這為稅收法定原則入憲創造了條件。

（二）稅收立法體制不完善

截至2015年1月1日，我國現行有效的稅收法規以及稅收優惠政策多達966個（不包括省、自治區、直轄市制定的稅收法規以及稅收優惠政策），其中個人所得稅方面有118個，企業所得稅方面171個，增值稅方面244個，營業稅方面110個，消費稅方面55個，關稅方面9個，城市維護建設稅方面12個，煙葉稅方面2個，資源稅方面24個，車輛購置稅方面12個，車船稅方面10個，土地增值稅方面12個，城鎮土地使用稅方面41個，耕地占用稅方面4個，房產稅方面有31個，契稅方面35個，印花稅方面36個，稅收征管方面40個。我國目前由全國人大及其常委會制定的稅收法律僅有三部：《個人所得稅法》、《車船稅法》、《企業所得稅法》。其他很多的稅收法規以及稅收優惠政策都是由國務院、財政部、國家稅務總局制定的，這不利于稅收法定原則的全面落實。

（三）稅收治理觀念的轉變還需要較長時間

落實稅收法定原則其實是對相關行政權力的一種限制，這就需要我們財稅部門要有大局意識，轉變稅收治理觀念，把稅收法定原則落實到位。同時，政府也應該轉變傳統的宏觀調控手段和觀念，重視宏觀調控政策的穩定性和法定化，避免宏觀調控政策對稅收法定原則的侵犯。

（四）全民稅收法治觀念不強

這是一個常常被人們忽視的問題，其實，全面提高廣大人民群眾的稅收法制觀念對落實稅收法定、促進稅收法治現代化具有深遠意義。它為包括“法治稅務”建設在內的“法治中國建設”提供了強大而穩定的民意基礎。目前在稅務機關方面，個別稅務人員法制觀念比較淡薄、依法治稅能力不強，執法不嚴、選擇性執法現象偶有發生。在納稅人方面，部分納稅人依法納稅意識薄弱，稅收遵從度較低，對稅法知識了解不全面，權利保護意識不強，不懂得用法律手段有效維護自身合法權利。這些都不利于稅收法定原則的落實。

四、落實稅收法定原則的建議

（一）在憲法層面確立稅收法定原則

如今，我國社會主義市場經濟取得長足發展，國內統一市場不僅已經形成而且相互之間的聯系也越來越緊密，特別是“互聯網+”的發展有效消除了“信息孤島”，縮小了“信息鴻溝”，區域間的互聯互通和協調發展進一步優化，廣大人民群眾的多元利益訴求凸顯，社會主義法治建設有效推進。在這種情況下，有必要將國家稅收權力在憲法層面予以確認，以保障公民的合法財產權。

（二）加強稅法的實施

實現稅收的“有法可依”和“良法善治”相統一。在稅收征納實踐中，嚴格貫徹“法治稅務”原則，不得越權減免、不減免稅收或加重、增加稅收。牢固樹立稅收法定理念，嚴格依法征稅。稅收的征收、繳納程序也必須具有正當性和合法性。遵循稅收征管正當程序的理念，按照“開放性、公正性、經濟性”的內在價值和“法定性、協調性、可操作性”的外在價值要求，細分稅收征收繳納各程序制度規定，重點加強對稅款征收、稅務檢查、納稅人權利救濟和納稅服務等方面的法律和制度建設。

（三）加強全國人民代表大會立法能力建設

加強人大對稅收法律起草的制度化建設，增強法律起草的能力和水平。對稅收法律草案實行更加有效的意見建議征集制度、公開辯論制度、審議制度等。增強稅收立法的前瞻性，加強立法人才“智庫”建設。創新納稅人、各行業代表、專家有序參與稅收立法的途徑，更好地吸收和反映納稅人及全體人民的智慧。禁止在稅收立法領域進行一般性、空白性委任稅收立法。

（四）提高全民法制觀念，加強對納稅人的權益保護

創新稅法宣傳形式，落實“互聯網+稅務”行動計劃，注重以案說法，加強稅法知識的普及力度，在人民群眾中形成一個正向引導機制。加大簡政放權力度，落實稅務行政審批制度改革，加強稅務部門的信息公開和信息共享力度，完善納稅人權利救濟制度。

（五）加強黨對稅收體制改革的領導

落實稅收法定原則，并不僅僅是為了把“稅收法定”這幾個字寫進“憲法”這張紙上，而是為了把改革舉措真真切切地貫徹落實到稅務工作實踐中去。我們常講社會主義稅收“取之于民，用之于民”，關鍵是要做好“取”和“用”，為我們的社會主義政治、經濟、文化、社會、生態文明建設服務，促進經濟社會發展的“創新、協調、綠色、開放、共享”。落實稅收法治原則、深化稅務體制改革，必須牢牢把握全面推進“中國特色社會主義建設”這一政治方向，加強和改進黨的領導。

總之，落實稅收法定原則、深化稅務體制改革是稅收征管領域一場廣泛而深刻的革命，不僅稅務機關應該自覺轉變稅收治理觀念，貫徹落實黨和國家一系列重大改革舉措，而且也需要納稅人全面提升法治觀念，加強自身權利保護意識。在落實稅收法定原則方面還有很長的路要走，需要我們在實踐中不斷開拓創新、守正篤實，只有通過一代代的接續努力才會實現稅收治理體系和治理能力現代化。

（作者單位：內蒙古烏蘭察布市地稅局法制科）

責任編輯：康偉