半農半牧區聯戶承包下草原治理與利用研究——以河北省豐寧縣為例

張美艷 張立中 單永娟

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半農半牧區聯戶承包下草原治理與利用研究——以河北省豐寧縣為例

張美艷 張立中 單永娟

一、前言

半農半牧區本身具有生態脆弱性，多處于相對的貧困狀態。自20世紀90年代末,半農半牧區開始推行禁牧、休牧等草原生態保護制度試點，以草原作為重要生產資料的牧戶，其生計受到較大的影響。2012年，我國將草原生態保護補助獎勵政策的實施范圍擴大，覆蓋遼寧、吉林、黑龍江、河北和山西5省的半農半牧區,按照落實到戶所承包的草牧場面積，當地農牧戶獲得禁牧補助和生產資料綜合補貼，同時要承擔保護草原的責任。

半農半牧區草原承包制與牧區不同，該區域的承包確權一般都是在草原生態保護政策的推動下進行和完成的。對于人均草原面積較小的半農半牧區，多以聯戶承包形式為主，聯戶承包責任制有其實施的必要性。目前，聯戶承包責任制實施已有三年多的時間，半農半牧區在平衡和協調草原生態效益與經濟利益的過程中，也出現了一些問題和矛盾。經對聯戶承包下草原保護與利用現狀進行實地抽樣調研，我們發現利益分配機制成為草原聯戶承包制度要順利推行的關鍵問題，本文將就此進行分析和建議。

二、研究區草原承包制的落實情況

（一）研究區概況

豐寧縣位于河北省北部，地處內蒙古高原向華北平原過渡的地帶，是京津生態屏障和重要水源地，屬壩上高寒區和生態脆弱區，形成壩下、接壩和壩上三個不同類型草原區域。該區域氣候屬中溫帶半濕潤半干旱大陸性季風型高原山地氣候，年降水量350-550毫米。目前，該地區土地總面積8765平方公里，有林面積572萬畝，草場面積836萬畝，其中可利用草原面積736萬畝。

豐寧縣現轄26個鄉鎮，12.6萬戶，其中農業戶數 10.56萬戶，總人口約43.5萬人，其中農業人口33.7萬人。全縣牛、羊飼養量分別達到24.5萬頭、53.1萬只。2014年全縣農業總產值達到39.5億元，其中畜牧業產值23.1億元，畜牧業增加值13.2億元，農牧民年人均純收入達5270元，其中年均牧業收入4109元，仍處在比較貧困的階段。

（二）研究區實施聯戶承包的背景分析

1.半農半牧區草原面積小、戶數多，如豐寧縣人均草原面積約29畝，戶均草原面積是約74畝，如果實施草原承包到單戶，會出現單戶承包面積太小無法經營的矛盾。

2.與耕地不同，未圍欄草場在放牧的情況下其經營收益權無法得到保障，牧區采取圍欄管理機制，但圍欄本身的成本又在顯著影響著農牧民的純收入，會成為草原利用的新陷阱；同時，設立圍欄也造成了生態外部性。設想一下，插花分布在草原上密密麻麻的圍欄會給半農半牧區的景觀帶來什么影響。

3.由于半農半牧區多處山地丘陵區，草場差別較大，好草場搶著包，退化沙化草地沒人愿意包。所以在半農半牧區草原實施承包到單戶有實際難度，相比，聯戶承包更易于推行。

目前，豐寧縣草原落實承包形式中以聯戶承包形式的草原經營面積是602萬畝，占總體92.6%，其他承包形式的草原面積是48萬畝，比重為7.4%。

三、草原聯戶承包經營的現存問題

目前，國家對實行聯戶承包制的農牧民實行草原生態保護補助獎勵政策及經營管制：一是按戶發放禁牧補助和生產資料綜合補貼，豐寧縣發放戶均約500元的禁牧補助和500元的生產資料綜合補貼；二是允許農牧民到聯戶承包的草場上進行打草作業，但因地貌特征使得機械打草較為困難。調研結果顯示，仍處在比較貧困狀態的農牧民，除了期望能繼續領取生態補助外，還期望政府能根據草原生態改善的具體情況，實施一定范圍的開牧政策，允許在聯戶承包的草原上進行適度放牧，增加牧業收入。

（一）禁牧政策下農牧結合的比較優勢未得到有效發揮

農田和草地是半農半牧區主要土地利用類型，種植業和養殖業是其兩大支柱產業，二者之間相互依存、相互制約。研究區調研顯示：圍欄封育好的地方，植被恢復得就好，相應的地表降水量比植被差的地方要多些，農作物的產量就會有所增加，進而可為牲畜提供更多的飼草飼料。

相比牧區，半農半牧區舍飼有更大的優勢。大多家庭都兼有旱地和草地，可通過適度糧草輪作來改良土壤，又能保證糧食安全。但是在實際種植業中，仍然是“糧+經+飼”的種植結構，而且草食牲畜的“補飼秸稈等總量+青貯飼料總量+糧食補飼量”遠遠多于人工牧草總量。這種飼養模式導致草食畜牧業生產效率很低，牲畜生長發育差，發病率也高，畜產品質量和安全性低，市場競爭力低，養殖效益低。

（二）草原生態恢復壓力依然存在

草地退化現象得到一定遏制。據統計，草原退化治理主要在壩上地區, 2014年較2010年減少24.4%；草原沙化治理主要在接壩及壩下地區，2014年較2010減少5.6%；2012年禁牧面積由330萬畝增加增到610萬畝，占豐寧縣可利用草原面積的83%，較2011年草原退化的總面積減少了35萬畝，占2010-2014年減少總面積的90%；草原沙化2012年較2011年減少了2.6萬畝，占2010-2014年減少總面積的55%。

2010 - 2014豐寧縣草原退化和沙化情況

由此，豐寧縣從總體上基本遏制了草原退化和沙化的擴張趨勢。但2014年豐寧縣草原退化、沙化的草原面積將近200萬畝，約占全縣天然草原面積的四分之一，其中重度退化面積占退化總面積一半。因此，草原生態治理的任務依然嚴峻。

（三）聯戶承包下草原利用方式選擇的困境

聯戶承包經營除了生態保護的需要，也有農牧民增收的需要。在半農半牧區的草原承包制多數是在禁牧政策下進行的，雖然可以打草利用，但草原生態保護補助不能彌補農牧戶養畜數量減少造成的損失，農牧民迫于生計的需要有偷牧的動機，若監管不力，生態保護的效果就會打折扣。隨著禁牧政策的實施，草原植被逐漸恢復，當恢復程度達到放牧標準時，禁牧政策就會放開，圍欄起到的作用是防止其他聯戶的農牧戶來放牧，在一個聯戶內部，由數十戶單戶所組成，各單戶如何利用草原進行經營成為要解決的中心問題。

四、草原聯戶承包經營合理化建議

（一）禁牧政策下推動牧草產業的發展

在生態保護政策和牧民利益的博弈中，如不能找到一個平衡點，最終農牧民不能得利，自然環境繼續惡化。在半農半牧區草原利用的難度是資源時空配比不平衡，解決這個問題，需引入相應的機制和外部有利的資源，這個機制就是農牧結合，這個資源就是種植業。 研究顯示：種植業與養殖業結合經營的綜合效益較單獨經營其中的一種要高，是增加農牧民收入較優的經營形式。

結合豐寧縣的實地調研，首先，可以利用現有的秸稈養畜；其次，調整種植業的結構，推進牧草產業的發展，這需要國家優惠政策的扶持，比如提供種草補貼、牧草種植技術培訓等等。

（二)推進聯戶承包下草原的統一治理與利用

家庭承包責任制主要是解決利益分配, 而現在的半農半牧區的草原承包處于“聯戶”混用狀態，在不能以戶為單位來分割利用草原的背景下，草原聯合利用的利益分配機制成為草原承包制度要解決的關鍵問題。

“不退化無償獲得放牧權、退化有償獲得放牧權”草原放牧權制是將目前草原家庭承包和草畜平衡結合起來的制度創新。在聯戶承包下, 由于聯戶的總畝數、總戶數及每戶承包數量是十分清晰的，因此放牧權承包在半農半牧區的聯戶承包方式下依然成立，甚至在聯戶承包下農牧民之間的互相監督會使草原的統一管護得更好。

針對半農半牧區的實際，具體來說，可以采用聯戶共同放牧的“放牧權配額制”：首先根據當地的草畜平衡標準，確定一個聯戶承包的草原可放牧的牲畜數量，以此作為放牧的總配額，然后根據每戶自己家所承包的草原面積數，核算每戶草畜平衡下的養畜量，根據核算的結果發放放牧配額給每戶。放牧時聯戶內的各單戶拿自己手中的配額去放牧，超過配額，禁止進入聯戶承包的草原進行放牧。其次，放牧權的配額可以在聯戶的內部進行流轉，放牧權配額的價格由當事人雙方進行協商。第三，對于沒有使用的放牧權配額由國家發放補貼，補貼的標準不應該低于禁牧補助以及當地放牧權配額的平均價格。

（三）聯戶承包下農牧一體化的草原經營方式

采取“聯戶承包，聯戶經營”的方式，將半農半牧區草原承包到聯戶，實施放牧權配額制，發展種養結合的農牧業產業一體化，嘗試建立畜牧業生產合作社，以農牧結合的草畜產業一體化的不斷發展帶動聯戶經營。走“畜牧業生產合作社+聯戶”等產業發展之路，逐步形成生產、加工、銷售相結合的利益共享與責任共擔的經營機制，不斷提高農牧一體化經營的規模化與組織化程度。鼓勵耕地、草場、牲畜、設備、勞動力等資源進行適度整合，實現生態安全下產出和效益的最大化。

本文系農業部畜牧業司委托課題“河北、遼寧草原補獎機制政策效益研究”的階段成果。

（作者單位：北京林業大學經濟管理學院）

責任編輯：康偉