規范公職人員禮品收受的國際經驗及現實啟示

魏淑琰

[摘 要]本文對國（境）外一些國家或地區規范公職人員收受禮品的做法進行比較和總結，提出我國對公職人員收受禮品的應對之策，即將國家公職人員收受禮品的行為納入到完備的法律制度和管理制度當中，以期達到肅貪反腐的目的。

[關鍵詞]公職人員；收受禮品；立法

[中圖分類號] D921.12 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2016）05-0060-03

為了規范公職人員（指依法履行公共職務的國家立法、司法、行政機關，中國共產黨和各個民主黨派的黨務機關，各人民團體以及國有企業的工作人員）的收禮行為，我國頒布了相應的法律法規，黨內也及時出臺了相應的黨內法規和規范性文件。但總體上來看，這些國家法律法規和黨內法規在實踐中仍有待完善。國（境）外較廉潔的國家或地區從嚴格的法律、嚴密的監督以及精細的管理制度方面探索的一些理念和做法，可以為我國建立一套完備有效的規范公職人員收受禮品的制度提供一定的借鑒和啟示。

制定詳細的法律規定和嚴厲的懲罰措施是清廉國家的普遍做法。迄今為止，全球至少有90多個國家將公職人員違規收禮的行為納入法律框架之內。例如，《韓國公職人員倫理法》規定：“公職有關的團體的任員和職員，接受外國或與其職務有關系的外國人（包括外國團體）的禮品，必須立即向其所屬的機關、團體的首長申報，并上交禮品。他們的家屬接受外國或與公務員、公職有關團體的任員、職員有職務上的關系的外國人的禮品，按同樣規定申報。”[1]美國威斯康星州和明尼蘇達州對議員規定，他們不可以接受游說者的授禮，包括食品、飲料、交通費，哪怕是一杯咖啡也不行。這些州的法律被人稱為“一杯咖啡都不行的法律”。[2]

許多腐敗案件不僅僅是由于公職人員本人收受禮品而導致腐敗，還有公職人員的配偶、子女等親屬代其收受禮品導致腐敗。因此，管好公職人員親屬也是防止因收受禮品而導致腐敗的重要方面。以色列專門出臺《公務員禮品法》，所有與公務相關的禮物都是國家資產，不論送禮人在國內還是在國外，無論送給公職人員本人還是給其配偶或子女，未經批準一律不得接受。[3]印度《部長行為準則》強調，部長（含邦一級部長）及其近親不得接受有與官方業務往來的任何人的禮物，不得讓家人干擾其正常履職活動。[4]香港在公職人員收受禮品限額和親屬方面的規定都非常詳細，尤其是對公職人員的親屬類別都進行了詳細說明。香港的《公務員守則》中規定政府人員能否根據一般許可接受受限制利益，需提供利益的場合、利益的價值和提供利益者的身份。《接受利益公告》把提供利益者的身份分為親屬（細化為19類）、私交友好、其他人士及商人/商業機構/會社，對于收受禮品的幣值上限等都做出詳細規定。

現實中還有另外一些令公職人員“不能拒收”禮品的情況，包括“不知情”以及外事往來活動中收到的禮品。例如，公職人員單獨在外辦公，在履職過程中遇到利益關系者私自將禮物放入入住酒店且并未告知送禮人是誰等情況。這種情況法律一般規定將禮物上交。在很多發達國家，不僅將公職人員收受禮品的范圍、流程做出詳細規定，對于不能拒收的禮品也有詳細的規定。例如，德國要求公務員在服務期間每年都要與單位簽訂一份“廉政合約”，承諾廉潔奉公。對于上交的禮品，通常情況下，政府部門在圣誕節前或本部門有重大慶祝活動時，每年或每隔幾年，會采取抓鬮的方式讓下屬分獲這些禮品。英國政府規定，大臣收到價值超過140英鎊的禮物必須上報，但也可選擇支付價值超出140英鎊的部分，買下禮物。首相也不例外。在外事來往中，贈送給首相的禮物價值超過140英鎊，就屬于國家財產，由政府負責保管。如首相想保留這些禮物，就必須自掏腰包購買。[5]

除了嚴格的法律規定，嚴厲的懲處措施對于規范公職人員收受禮品的行為也是必不可少的。縱觀發達國家的實踐經驗，對于違反法律規定收受禮品的公職人員，一般可能會遭到撤換崗位、降薪、撤職等處罰，還有很多會迫于輿論壓力而被迫辭職。例如，德國前經濟部部長莫勒曼為了給其做建材生意的親戚推銷建材，用經濟部的一張信箋紙寫了一封推薦信。事情被曝光后，媒體質疑莫勒曼動用政府的公信力來為親戚謀私，甚至有媒體質問：信箋紙的價值雖然不高，但那也是國家資產！在媒體的狂轟濫炸下，莫勒曼很快辭職。[6]在美國，公職人員如果違反了法律規定，視情節輕重，一般會遭受申戒、撤職、監禁等處罰。[7]新加坡是世界知名的高清廉度的國家，這與其“重典治國”的策略是分不開的。例如對待公職人員收受禮品的行為，新加坡法律規定，公務員若被查出接受禮品饋贈和飲宴邀請等，將以貪污論處。官員一旦因為違規收禮被認定違法貪污，每月薪金的40%累計起來的所有公積金將被沒收。[8]

對公共權力監督不到位造成腐敗的現象隨處可見。公職人員在行使職權時，如果利用職務之便為他人或自己牟取私利，便會導致權力的濫用。而不受監督的公共權力必然是被濫用的公共權力，濫用公共權力必然會導致腐敗。對于公職人員收受禮品甚至腐敗行為的監督，一些國家一般從兩個角度來完善監督制度：一是在體制內監督方面，設置獨立監督機構，直接隸屬于最高領導層，例如大家熟知的香港“廉政公署”以及新加坡的“貪污調查局”等；二是在體制外監督方面，充分調動廣大民眾參與監督。此外，新聞媒體往往也具有高度社會責任感，在規范公職人員行為方面可以進行監督。如果政府官員被媒體曝光有不體面的事，該官員往往會顏面掃地、威信全無、甚至被起訴。例如，2011年德國媒體披露德國前總統武爾夫在擔任下薩克森州州長期間試圖通過私人關系獲得房貸優惠，此事遭到披露后他還干擾媒體報道，從而引發民眾憤怒，最終不得不于2012年2月下臺以平息民怨。[9]因此，體制內監督與體制外監督相結合是很多國家規范公職人員行為、反腐倡廉的一條基本經驗。

提高政府運作以及信息的公開透明度，也可以說是民眾對政府官員的有效監督。很多國家在這方面都有明確的法律規定。例如，美國的《國際反腐敗和有效管理法》提出，支持自由媒體的監督，促進財政公開，制定充分有效的國內監控體制和適當的財務管理制度以及遵守財務報告制度的規定。[10]瑞典早在1766年就確立了“政務公開”原則。任何一位公民都可以到任何一個政府部門要求查閱該部門文件，包括財務公開。如果他懷疑某位官員公款私用或揮霍公共資金，就可以向有關部門或媒體舉報，并會很快得到答復。[11]高透明度的政府使得官員很難去腐敗，根據2015年透明國際排名，瑞典清廉指數名列第三。

很多國家也會將公開官員收受禮品行為做到透明化。例如美國總統每個月會收到約上千件禮物，價值超過285美元的禮物必須公布，家庭成員收到的特殊禮物也一樣公開。每年5月，老百姓都能看到白宮公開的官員禮物清單。美國國務院每年都會公布上一年官員、議員等收到外國政府禮物的清單，清單上列出收禮人的姓名和頭銜、禮品內容、收禮日期、禮品估價、禮品處理方式或禮品存放地點、饋贈者名字以及收禮原因等，在每項禮品登記的“收禮原因”一欄中都寫著同樣的文字：“不收可能會使饋贈者和美國政府尷尬”。[12]

一些國家為了管理和防止公職人員收受禮品，出臺了嚴格規定，禁止公職人員收受禮品。即使允許收受禮品行為的存在，也會通過相關的法律法規，對收受禮品的價值做出詳細規定。一方面對一定單件或累計價值界線內的禮品可以收受；否則不可以收受，超出這一限制則會收到嚴厲處罰。比如，新加坡公務員接受禮品金額不得超過50新元，超過部分必須上繳或個人出資買下。[13]很多國家經濟發展水平很高，而其國內法律對公職人員可收受禮品的金額規定則近乎苛刻。德國對于公務員收受禮品以15歐元為界限，政府公職人員必須將價值15歐元以上的禮品上報。即使是一盒牛奶巧克力、普通化妝品、一支圓珠筆或者一瓶紅酒，如果其價值超過15歐元，當事人也要拒收。柏林新規規定，如果服務對象很想送公務員小禮物法律也是允許的。如果屬于公司“廣告宣傳品”，公務員可接受價值5歐元以下的物品，如圓珠筆等。如果是個人表示感謝，小禮物的價值不能超15歐元。此外，如果送花，大束是違規，小束才算合法。[14]另一方面也對一年之內收受禮品總額做出明確規定。如美國眾議院規定，不許在一年內從他人、包括游說者、外辦人和其他代理處，接受價值超過100美元的禮品。每件禮品價值超過35美元的即累計入年度總額內。[15]

除此之外，有的國家還明確規定了收受禮品的情形，除規定情形之外禁止收受禮品。如臺灣地區的《公務員廉政倫理規范》規定：臺灣公務員不得要求、期約或收受與其職務有利害關系者饋贈財物。但有下列情形之一，且系偶發而無影響特定權利義務之虞時，得受贈之：（一）屬公務禮儀。（二）長官之獎勵、救助或慰問。（三）受贈之財物市價在新臺幣五百元以下；或對本機關（構）內多數人為饋贈，其市價總額在新臺幣一千元以下。（四）因訂婚、結婚、生育、喬遷、就職、升遷異動、退休、辭職、離職及本人、配偶或直系親屬之傷病、死亡受贈之財物，其市價不超過正常社交禮俗標準。同時還對正常社交禮俗標準做出了定義：指一般人社交往來，市價不超過新臺幣三千元者。[16]

通過借鑒國（境）外的經驗，我國應盡快制定出適合我國國情的規范公職人員收受禮品的規定，首先，道德約束與法制約束并重。對于目前對公職人員收禮行為的約束，不僅需要盡快制定和頒布相應的法律，還要加強公職人員的倫理教育。以道德約束為基礎，將公職人員收受禮品行為納入法律框架之內，立法和嚴格執法來引導社會風氣向廉潔方向發展。建議出臺兩個規范性文件，一是《公職人員行為道德法典》；其次，出臺《公職人員腐敗懲治條例》。以法律和道德雙管齊下的文件規范公職人收受禮品等問題。其次，體制內監督與體制外監督相結合，加大懲處力度。通過總結國外經驗可知，嚴密而體系化的監督機制對于規范公職人員收受禮品的行為具有重要作用，而我國監督缺位問題較突出。為此，迫切需要對監督機制進行強化，將體制內監督與體制外監督相結合，并在此基礎上加大對違反規定的公職人員的懲處力度。在體制內監督方面，要建立統一、獨立、專管的監督機關。在體制外監督方面，加強輿論監督，拓寬民眾監督的渠道，保護舉報人的人身安全。再次，加強制度建設的科學性，細化管理手段。盡快出臺《反腐敗法》，并在其中明確規定公職人員接受禮品范圍及最高限額的規定。此外，一方面還需要完善對禮品范圍的界定，并增加有關一年內收受禮品限額的條款。另一方面，需設立禮品價值評定小組，認定禮品的實際價值，特別是需要對非標準性工業產品（如古董）、特殊品（如郵票）等禮品進行價值評估，以免公職人員在“禮品價值不大”上鉆空子。對于既收禮品我國可借鑒國（境）外處理措施，可嘗試及時完整地退還禮品，或公務人員自己花錢買下超過限額標準的部分。

參考文獻

[1]韓國公職人員倫理法[A].中國監察學會秘書處，中央紀委監察部外事局，紀檢監察研究所.國外公務員從政道德法律法規選編[G].北京：中國方正出版社，1997：69.

[2]馬國泉.行政倫理：美國的理論與實踐[M].上海：復旦大學出版社，2006：152.

[3][4][6]冉剛.公職人員收禮，國外怎么管？[N].中國紀檢監察報，2012-12-31.

[5]陳周.國外“收禮”不是一件小事[J].人民論壇，2012-07-24.

[7]楊佩昌.為什么德國官員不敢貪[N].中國剪報，2011-06-24.

[8][12]喬磊.美國公務員如何“收禮”[J].傳承，2010（1）.

[9]楊緒盟等.腐敗與制度之“籠”——國外反腐經驗與啟示[M].北京：人民出版社，2014.

[10]張玉紅.外國反腐敗法淺析[J].廣東省社會主義學院學報，2006（01）.

[11]楊昊.北歐公務員想腐敗都難[J].領導參考，2005（7）.

[13]美國眾議院議員和雇員道德準則[A].全國人大常委會辦公廳研究室.國外廉政法律法規介紹[G].北京：中國民主法制出版社，1990：123.

[14]何艷.外國收受禮品金額規定一覽[N].環球時報，2006-09-29.

[15][16]陳斌.關于規范國家工作人員收受禮金的立法初探[J].法治與社會，2012（3）.

指導教師：周敬青、趙大朋

作者系上海市委黨校黨史黨建教研部研究生

責任編輯：劉 捷