試論我國(guó)行政復(fù)議制度的缺陷與完善

摘 要 行政復(fù)議制度是我國(guó)在實(shí)施依法治國(guó)、建設(shè)法治中國(guó)的歷史進(jìn)程中形成的重要制度之一。自1999年10月《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》實(shí)施至今，我國(guó)的行政復(fù)議制度在實(shí)踐中不斷完善，取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。但是我們也應(yīng)該看到，現(xiàn)行行政復(fù)議制度也存在著諸多根本問題，嚴(yán)重制約了行政復(fù)議制度的重要作用，限制了行政復(fù)議工作的開展，也使得公民對(duì)于現(xiàn)行行政復(fù)議制度的信心日益遞減。本文擬從行政復(fù)議制度的含義及功能、我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議制度中存在的缺陷、如何完善行政復(fù)議制度幾大方面進(jìn)行客觀分析并提出一些建議，以期助力行政復(fù)議制度走出困境，為我國(guó)最終建立起既能體現(xiàn)本國(guó)特色、又真正符合實(shí)際、富有成效的行政復(fù)議制度貢獻(xiàn)力量。

關(guān)鍵詞 行政復(fù)議 行政機(jī)關(guān) 行政主體

作者簡(jiǎn)介：楊宇錚，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院2013級(jí)本科生。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）03-049-02

一、行政復(fù)議制度的含義及其功能

行政復(fù)議是公民、法人或其他組織通過行政救濟(jì)途徑解決行政爭(zhēng)議的一種有效方法，具體是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政主體的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，依法向法定的行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法對(duì)該具體行政行為進(jìn)行合法性、適當(dāng)性審查，并做出行政復(fù)議決定的行政行為。其具有以下三種基本功能：

（一）內(nèi)部監(jiān)督功能

理論上來講，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)的一個(gè)糾錯(cuò)機(jī)構(gòu)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理、調(diào)查、審理行政復(fù)議案件，并根據(jù)審查情況依法做出復(fù)議決定，對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)做出的具體行政行為進(jìn)行糾正或維持，實(shí)際上是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)于下級(jí)行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)過程中進(jìn)行的一種全面有效的監(jiān)督，對(duì)于保證行政活動(dòng)合法、公正地進(jìn)行，進(jìn)一步加強(qiáng)“依法行政”具有重要意義。

（二）權(quán)益救濟(jì)功能

當(dāng)行政相對(duì)人認(rèn)為自己的合法權(quán)益遭到行政機(jī)關(guān)所做出的違法或不當(dāng)行政行為侵害時(shí)，有權(quán)向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)該具體行政行為進(jìn)行審查，對(duì)確有不當(dāng)?shù)男姓袨椴扇∫欢ǖ募m正措施，充分保證了行政相對(duì)人在合法權(quán)益遭到侵害時(shí)有合法有效的救濟(jì)途徑可循。此即行政復(fù)議制度的救濟(jì)功能，也是行政復(fù)議的多項(xiàng)功能中最主要的一項(xiàng)。

（三）定紛止?fàn)幑δ?/p>

行政復(fù)議的前提是行政相對(duì)人和行政機(jī)關(guān)之間存在一定的分歧和糾紛，而通過行政復(fù)議的審查和處理，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)產(chǎn)生糾紛的具體行政行為做出復(fù)議決定，對(duì)不當(dāng)?shù)木唧w行政行為進(jìn)行更改或者撤銷，從源頭上平息了行政相對(duì)人和行政機(jī)關(guān)之間的矛盾，從而達(dá)到定紛止?fàn)?、維護(hù)社會(huì)和諧的目的。同時(shí)，和行政訴訟相比，行政復(fù)議程序較為簡(jiǎn)便，實(shí)行起來更為高效便捷，其審查范圍較行政訴訟來說也更為廣泛，這些特點(diǎn)都進(jìn)一步為行政復(fù)議在定紛止?fàn)幏矫娴闹匾δ艿於嘶A(chǔ)。

二、我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議制度中存在的缺陷

（一）缺乏獨(dú)立統(tǒng)一的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)

行政機(jī)構(gòu)是指享有行政復(fù)議權(quán)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立的一種專門負(fù)責(zé)行政復(fù)議案件受理、審查和裁決工作的辦事機(jī)構(gòu)。根據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第三條規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是各級(jí)人民政府或各行政職能部門的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，兩者之間存在著實(shí)質(zhì)上的隸屬關(guān)系，各行政職能部門根據(jù)自己工作中的實(shí)際需要設(shè)立行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，缺乏一套具有普遍性的統(tǒng)一體系，從根本上否定了我國(guó)行政復(fù)議制度的獨(dú)立性。

美國(guó)學(xué)者戈?duì)柖≡岢觥叭魏稳瞬坏米鲎约喊讣械姆ü佟边@一概念作為程序公正的重要標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)現(xiàn)行的行政復(fù)議制度中，由于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)無法擺脫與行政部門之間的直接隸屬關(guān)系，實(shí)施行政復(fù)議的機(jī)構(gòu)不可避免地要受到其自身行政首長(zhǎng)及上級(jí)行政機(jī)關(guān)指示的影響，實(shí)際上形成了各行政部門“自己做自己的法官”的現(xiàn)象，在實(shí)踐中，這種組織體制不利于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在行政復(fù)議活動(dòng)中積極、主動(dòng)地發(fā)揮作用，也在一定程度上導(dǎo)致了公眾對(duì)復(fù)議機(jī)構(gòu)的信任度不高。

（二）行政復(fù)議人員素質(zhì)參差不齊

行政復(fù)議工作是一項(xiàng)具有較強(qiáng)法律性和專業(yè)性的專門工作，其處理正確與否直接關(guān)系到公民的切身利益，因此對(duì)相關(guān)工作人員的專業(yè)素質(zhì)、職業(yè)道德、經(jīng)驗(yàn)經(jīng)歷等多方面的素質(zhì)都有較高的要求。目前，雖然現(xiàn)行行政復(fù)議法實(shí)施條例中要求各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)依照有關(guān)規(guī)定配備、充實(shí)、調(diào)劑專職行政復(fù)議人員，保證行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的辦案能力與工作任務(wù)相適應(yīng)，但在實(shí)踐中很多地區(qū)的基層行政部門由于人員編制有限，雖然成立了專門的行政復(fù)議部門，但是行政復(fù)議工作人員往往由其他部門的行政工作人員兼職，專業(yè)的行政復(fù)議工作人員普遍缺乏。這一現(xiàn)象使得我國(guó)行政復(fù)議制度的專業(yè)性大大降低，行政復(fù)議工作很難順利開展，甚至?xí)?dǎo)致部分地區(qū)行政復(fù)議制度形同虛設(shè)。

（三）行政復(fù)議受案范圍過于狹窄

《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第六條中用列舉的方式對(duì)行政復(fù)議的范圍進(jìn)行了嚴(yán)格的限定，導(dǎo)致了行政復(fù)議案件受理范圍變窄，很難發(fā)揮出行政復(fù)議制度的作用與價(jià)值。目前，行政復(fù)議一般是針對(duì)具體行政行為，雖然《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第七條中補(bǔ)充性地將部分抽象的行政行為也歸到行政復(fù)議受理范圍內(nèi)，但是仍不完善，實(shí)踐中違法或不當(dāng)?shù)某橄笮姓袨轭l頻發(fā)生卻沒有完善的復(fù)議機(jī)制予以糾正，嚴(yán)重影響了我國(guó)社會(huì)的安定和諧，此外，我國(guó)部分地區(qū)地方主義保護(hù)以及部門保護(hù)主義嚴(yán)重，在一定程度上影響了抽象行政行為的正確制定。

此外，我國(guó)《行政復(fù)議法》第八條中將行政處分或其他人事處理決定列為不屬于行政復(fù)議的范圍，但筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)對(duì)其公務(wù)員進(jìn)行的人事處理行為是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行內(nèi)部管理的一種方式，是對(duì)特定主體采取的，同樣涉及特定主體的權(quán)利義務(wù)，產(chǎn)生行政法上的效果，因此也應(yīng)屬于具體行政行為范疇，應(yīng)列入行政復(fù)議范圍。

（四）行政復(fù)議程序在立法上存在根本性缺陷

在行政復(fù)議領(lǐng)域內(nèi)，其所謂程序正義是指每一位與行政復(fù)議相關(guān)的行政相對(duì)人都有權(quán)自由表達(dá)自己的意見、有權(quán)對(duì)于行政復(fù)議的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行了解知情、同時(shí)有權(quán)自由選擇參與行政復(fù)議聽證，即實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議領(lǐng)域內(nèi)的程序正義要首先保證其各個(gè)環(huán)節(jié)的公開透明，拒絕任何情況下的“暗箱操作”成分。

根據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第二十二條規(guī)定，行政復(fù)議原則上采用“書面審查”的方式，必要時(shí)可聽取相對(duì)人意見。這種只重工作效率而輕視行政相對(duì)人應(yīng)有權(quán)利的立法缺陷直接導(dǎo)致行政復(fù)議幾乎完全由行政復(fù)議機(jī)關(guān)一方單獨(dú)處理，給了“暗箱操作”等不良因素滋生的土壤，往往會(huì)出現(xiàn)復(fù)議決定有失公正的情況，由此引起的諸多行政訴訟也是對(duì)司法資源的無謂消耗。

此外，行政復(fù)議程序中并未對(duì)復(fù)議過程中相關(guān)工作人員的回避問題加以規(guī)定，這也是程序上立法的一大缺陷，明顯有悖于程序公正的要求，難以保證復(fù)議的居中裁決性，導(dǎo)致復(fù)議決定有失公正，也會(huì)對(duì)政府及相關(guān)行政部門在公民中的公信力造成不良影響。

三、完善我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議制度的措施

（一）積極推進(jìn)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立化建設(shè)

針對(duì)我國(guó)目前行政復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性的問題，筆者認(rèn)為，在今后的發(fā)展中我國(guó)應(yīng)盡快使行政復(fù)議機(jī)構(gòu)擺脫與行政部門的隸屬關(guān)系，不斷的提升行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，杜絕“自己做自己的法官”現(xiàn)象的發(fā)生，維護(hù)行政復(fù)議工作的公正性。同時(shí)，對(duì)于行政復(fù)議的功能應(yīng)有更加清晰明確的認(rèn)識(shí)，不應(yīng)將其局限在“內(nèi)部監(jiān)督”這一較為狹隘的范圍內(nèi)，應(yīng)當(dāng)將“權(quán)益救濟(jì)”視作其最重要的功能，真正將行政復(fù)議從思想上獨(dú)立出來，只有在保證行政復(fù)議制度的獨(dú)立健康發(fā)展的基礎(chǔ)上，才能真正發(fā)揮行政復(fù)議應(yīng)有的重要作用，最大限度地保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

（二）提升行政復(fù)議人員的專業(yè)水平和法律素養(yǎng)

行政復(fù)議工作人員的素質(zhì)水平對(duì)復(fù)議工作的開展有著重要影響，只有具有較高專業(yè)素質(zhì)和法律素養(yǎng)的工作人員，才能在復(fù)議工作中真正做到具體問題具體分析，從而保證復(fù)議結(jié)果的合理性，保障行政相對(duì)人的合理訴求。

筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)在保證對(duì)行政復(fù)議崗位進(jìn)行公開選拔的前提下，進(jìn)一步考慮將司法考試與行政復(fù)議人員的選拔相結(jié)合，促進(jìn)行政復(fù)議崗位法律化，有效保證行政復(fù)議工作人員的素質(zhì)；其次應(yīng)對(duì)上崗的行政復(fù)議工作人員進(jìn)行統(tǒng)一的專業(yè)培訓(xùn)，強(qiáng)化工作人員在處理行政爭(zhēng)議時(shí)的專業(yè)素質(zhì)；最后，加強(qiáng)群眾監(jiān)督，以此來強(qiáng)化復(fù)議工作人員的職業(yè)素養(yǎng)，促使其居中裁判，公開透明地處理各類行政復(fù)議案件。

（三）合理拓寬行政復(fù)議的受案范圍

針對(duì)現(xiàn)行行政復(fù)議制度中，復(fù)議案件受理?xiàng)l件較多，受案范圍較小的問題，筆者認(rèn)為可從以下兩方面著手：

1.盡快將更多抽象行政行為通過立法的方式納入行政復(fù)議范圍內(nèi)。我國(guó)應(yīng)盡可能地將地方政府規(guī)章、部門規(guī)章等抽象行政行為盡快納入行政復(fù)議的受案范圍，以更全面地保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。同時(shí)，也需要根據(jù)我國(guó)實(shí)際的發(fā)展情況，靈活調(diào)整相關(guān)立法規(guī)定，以確保其與國(guó)家其他相關(guān)法律法規(guī)之間沒有沖突。

2.對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部產(chǎn)生重要影響的行政處分、人事處理決定等內(nèi)部行政行為也應(yīng)納入行政復(fù)議的受案范圍。通過行政復(fù)議對(duì)行政處分、人事處理決定等內(nèi)部行政行為進(jìn)行認(rèn)定可以在一定程度上減少我國(guó)信訪部門的信訪壓力，同時(shí)也可以進(jìn)一步完善行政復(fù)議制度的適用范圍。

（四）大力完善行政復(fù)議程序上的相關(guān)立法問題

1.改變傳統(tǒng)以“書面審查”為主的審理模式。我國(guó)行政復(fù)議制度應(yīng)當(dāng)建立“公開聽證為主，書面審查為輔”的審理模式，允許行政相對(duì)人參與聽證并根據(jù)自由意志提出相關(guān)意見，保證其在行政復(fù)議過程中的知情權(quán)，同時(shí)，對(duì)于和行政復(fù)議有直接利害關(guān)系的第三人提出的參與聽證的申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)也應(yīng)允許，并同樣保證其在復(fù)議過程中的合法權(quán)利，以期最大限度地保證復(fù)議結(jié)果的公正性。此外，為進(jìn)一步根除“暗箱操作”等違法現(xiàn)象，確保行政復(fù)議工作公開透明地開展，筆者認(rèn)為，我國(guó)可以效仿我國(guó)訴訟制度中關(guān)于人民陪審員的規(guī)定，在行政復(fù)議過程中設(shè)置陪審員，真正做到“將權(quán)利運(yùn)行在陽光下”。

2.建立健全行政復(fù)議工作人員的回避制度。在司法審判過程中，只有審判人員保持絕對(duì)的居中地位，堅(jiān)持“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”，才能最大限度地保證其所做判決的公正性。同樣，在行政復(fù)議審理過程中，為做出合理的復(fù)議決定，復(fù)議工作人員也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持居中裁決，不可從個(gè)人角度出發(fā)偏私任何一方，因此，建立健全行政復(fù)議工作人員的回避制度勢(shì)在必行。

四、結(jié)語

綜上所述，行政復(fù)議制度是我國(guó)法治建設(shè)過程中重要的法律制度，在維護(hù)公民合法權(quán)益、構(gòu)建和諧社會(huì)等方面有著重要作用?，F(xiàn)階段，受制于國(guó)家體制、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度等多種因素，我國(guó)行政復(fù)議制度還存在著一定的缺陷，影響著行政復(fù)議工作的順利開展。對(duì)此，我國(guó)應(yīng)不斷加強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，提升行政復(fù)議工作人員的綜合素質(zhì)，進(jìn)一步建立健全完善的相關(guān)法律規(guī)范。行政復(fù)議制度的完善是一個(gè)長(zhǎng)期堅(jiān)持的過程，相信隨著我國(guó)社會(huì)和法治建設(shè)的不斷進(jìn)步，行政復(fù)議制度會(huì)越來越趨于完善，真正發(fā)揮出其應(yīng)有的重要作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]羅豪才、湛中樂.行政法學(xué)（第二版）.北京：北京大學(xué)出版社.2006.

[2]彭紅彬.我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的反思與重構(gòu).江西師范大學(xué)碩士學(xué)位論文.2008.

[3][美]戈?duì)柖?法律哲學(xué).北京：三聯(lián)書店.1987.

[4]何榮輝.我國(guó)行政復(fù)議制度探析.中國(guó)政法大學(xué)碩士論文.2007.

[5]寧華.談?wù)勎覈?guó)行政復(fù)議制度的缺陷及完善途徑.法制博覽.2014（9）.

[6]劉松山.違法規(guī)范性文件之責(zé)任追究.法學(xué)研究.2000（4）.

[7]王春連.論我國(guó)行政復(fù)議制度的缺陷與完善.太原大學(xué)學(xué)報(bào).2009（6）.

[8]賀興東、馬俊紅.論我國(guó)行政復(fù)議制度的完善.商界論壇-經(jīng)法視點(diǎn).2015（38）.