綠色氣候基金的資金問題探討

摘 要 2011年德班氣候變化大會決定正式啟動綠色氣候基金，規定其作為《聯合國氣候變化框架公約》下資金機制的經營實體。綠色氣候基金啟動至今，發達國家拖延履行其注資義務，規避“共同但有區別的責任”原則；有關基金的資金問題各國也一直存在爭議。本文介紹了綠色氣候基金的概況，從資金的來源、資金的額外性及資金的分配三個方面闡述了綠色氣候基金目前存在的資金問題。

關鍵詞 綠色氣候基金 聯合國 氣候變化框架公約

作者簡介：龔雨菡，武漢大學法學院碩士研究生在讀，研究方向：環境與資源保護法。

中圖分類號：D922.28 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-081-02

綠色氣候基金是《聯合國氣候變化框架公約》資金機制的一個經營實體。綠色氣候基金通過《聯合國氣候變化框架公約》發達國家締約方的資金投入和其他公共及私人來源的資金投入，用以支持發展中國家締約方開展減緩和適應氣候變化的活動。根據此前締約方會議的決議，發達國家應在2010年至2012年間出資300億美元作為綠色氣候基金的快速啟動資金，并在2013年至2020年間每年出資1000億美元幫助發展中國家積極應對氣候變化。

一、綠色氣候基金的概況

（一）綠色氣候基金的產生

《聯合國氣候變化框架公約》第十一條規定，確定一個在贈與或轉讓基礎上提供資金的機制。2009年通過的《哥本哈根協議》中首次提出建立“哥本哈根綠色氣候基金”，將其作為締約方會議資金機制的經營實體。會議中發達國家承諾直至2020年，每年籌集1000億美元用于支持發展中國家的減排需求。 2010年召開的坎昆氣候變化大會、，正式決定成立綠色氣候基金，將其作為《聯合國氣候變化框架公約》第十一條下資金機制的經營實體。2011年，綠色氣候基金在德班氣候變化大會上正式啟動。

（二）綠色氣候基金的機構設置

1.董事會。綠色氣候基金的董事會由24名成員組成，其中來自發展中國家締約方和發達國家締約方的成員人數相等，董事會的2名聯合主席由董事會成員從內部選出，也分別來自發展中國家締約方和發達國家締約方，這樣的成員安排使得發展中國家可以和發達國家在綠色氣候基金中享有同等的地位，共同管理綠色氣候基金，保證董事會作出公正的決策。董事會要接受締約方會議的指導并根據指導采取行動，編寫綠色氣候基金的年度活動報告提交締約方會議。董事會的職權包括監督基金所有組成部分的運作；核準業務模式、利用模式和供資結構；核準具體的業務政策和指南；核準供資；任命秘書處執行主任；遴選和任命受托管理人等。

2.秘書處。綠色氣候基金的秘書處為董事會服務并對其負責，秘書處的執行主任由董事會任命。秘書處負責基金的日常運作，提供行政、法律和財務方面的專門知識。2012年，韓國仁川被選為秘書處所在地，韓國承諾直至2019年每年為綠色氣候基金提供100萬美元支持基金運作，并在2014-2017年以信托基金的形式向綠色氣候基金援助4000萬美元。

3.受托管理人。綠色氣候基金將委托一名具有行政能力的受托管理人負責管理其金融資產。受托管理人應按照國際接受的信托標準，管理綠色氣候基金的財政資產，保存財務記錄，編寫董事會要求的財務報表和其他報告。根據《坎昆協議》的規定，世界銀行目前被確定為基金的臨時受托人，將在基金運行三年后接受審查。

二、綠色氣候基金的資金問題

（一）資金的來源問題

在氣候變化大會的談判中，是否將私人資本和投資引入綠色氣候基金，成為了發達國家和發展中國家爭議的焦點。截止到華沙氣候大會舉行時，綠色氣候基金的資金并沒有得到真正落實。《聯合國氣候變化框架公約》秘書處執行秘書菲格雷斯表示，在2014年確定了最終的出資形式化后，發達國家必須履行其注資承諾。

發達國家一方面逃避基于“共同但有區別的責任”而產生的出資義務，另一方面倡導“發展中國家未來出資能力”，希望所有國家共同出資。發達國家要求自主決定其出自來源和出自方式，寄希望于引入私人資本和投資，并要求發展中國家改善本國投資環境，降低私營部門投資風險，為養老和保險基金等私營部門在發展中國家開展減排領域投資創造條件。

發展中國家堅持認為長期資金應以公共財政投資為主，因為市場的不穩定性會影響私人資本和投資的穩定性，進而波及到綠色氣候基金的資助項目。

（二）資金的額外性問題

《坎昆協議》中提到，綠色氣候基金將向發展中國家締約方提供額度增加的、新的和額外的、充足的和可預測的資金，但對于什么是“新的和額外的資金”現有的文件中并沒有給出明確的定義，也并未對如何衡量資金的額外性提出一個具體的標準。 資金的額外性問題是發展中國家締約方最為關心的問題之一，因為如果無法對資金的額外性問題作出一個統一的規定，那么在發達國家締約方提供資金時便會產生爭議。

目前綠色氣候基金未對資金來源的額外性提出一個明確的判斷標準。按照《哥本哈根協議》和《坎昆協議》的規定，發達國家要在2010-2012年出資300億美元作為基金的快速啟動資金。發達國家應保證這筆資金是“新的”、“額外的”，即這筆資金不占用各發達國家原來的“海外發展援助”額度。報告顯示，截止2012年，發達國家所承諾的快速啟動資金，只有33%可以被認為是“新的”資金，24%可以被認為是“額外的”資金。

（三）資金的分配問題

綠色氣候基金的分配面臨兩個方面的問題，一個是如何在適應性資金和減緩性資金間均衡的分配資金，另一個是如何在不同的發展中國家間公平的分配資金。

綠色氣候基金過渡委員會在籌建基金時的一個重要任務就是在適應和減緩氣候變化的活動之間均衡分配資金。采取減緩性措施，減少溫室氣體的排放量是應對氣候變化的核心。減緩性措施旨在處理氣候變化的原因，而適應性措施的重點則在于處理氣候變化的影響。就目前的技術水平而言，氣候變化帶來的影響是無法完全避免的，因此采取措施如加強基礎設施建設、調整農作物的種植日期等來適應氣候變化造成的影響同樣十分重要。

將資金在不同國家之間進行公平的分配是綠色氣候基金目前面臨的挑戰之一。發達國家認為減緩才是應對氣候變化的主要辦法，而適應性措施存在不確定性，是資金的“無底洞”。 但對發展中國家特別是最不發達國家、小島嶼發展中國家和非洲國家而言，由于其在能源服務、基礎設施和農業技術上的落后性，使得這些國家最容易受到氣候變化帶來的影響，因此采取適應性措施對它們而言是最迫切的。

三、綠色氣候基金資金問題的解決構想

（一）公共資金為主要來源

首先應該明確的是，私人資本和投資是不能替代公共財政在氣候融資中的作用。綠色氣候基金的注資義務是國家義務，單靠私人資本化市場運作是不現實的。私人融資很難負責任地在低收入和中等偏下收入國家以及所有發展中國家的邊緣化社區中開展工作。

有一些國際組織也提出利用其他來源的資金為綠色氣候基金注資，如利用碳稅、碳市場交易收入、國際交通（航空航海）稅收等方案。 但是這些方案也都存在著一些弊端。利用碳市場的收入注資風險較大，因為碳的價格是在不斷波動的，進而影響其資金投入，使綠色氣候基金產生不穩定性。

在決定綠色氣候基金的資金來源時，仍應該以公共領域的資本投入為主，私人領域的資本投入為輔。綠色氣候基金應以謹慎的態度吸納私人領域的投資，應充分考量它們能否對環境、社會和發展產生積極影響，能否對減緩和適應氣候變化產生正面效應，制定完善的規則來約束私人資本和投資的運作。

（二）加強資金監管

首先，應明確資金的額外性的準確定義。參考清潔發展機制中對額外性的定義，資金額外性是指投資于清潔發展機制項目并用于獲取溫室氣體減排量的資金，如果來自發達國家的公共部門，則必須額外于發達國家根據聯合國有關規定承擔的官方發展援助義務，全球環境基金資金義務，根據公約和議定書的規定，發達國家應承擔的其他方面的資金義務，以及發達國家的任何國際資金義務。 采用這種定義標準，可以防止發達國家變相逃避國際資金義務。

其次，再制定明確的標準后應該有一套嚴密的資金來源監管體系，監測資金的額外性需要綜合事前和事后的評估體系，現有的監管體系只考察注重項目的相關性及預期成果，并沒有從資金的額外性角度進行考察。發達國家應該及時報告資金的來源信息，保證資金來源的透明性。

（三）兼顧公平的分配資金

從長遠來看，應對氣候變化采取的適應性措施和減緩性措施是同等重要的。發達國家擁有完善的保險業，有能力應對氣候變化帶來的影響，而發展中國家沒有整體性的分散風險的機制，因此氣候變化帶來的損失對其更為嚴重。推遲采取適應性措施，如推遲對發展中國家的適應性措施提供資金，最終會導致產生更大的損失和危險。

因此，減緩性資金和適應性應按照相同的比例分配，這種分配方法避免了綠色氣候基金的資金全部支持采取減緩性措施的國家，使得脆弱的發展中國家能夠開展適應項目，是風險預防原則和公平原則的體現。

注釋：

United Nations Framework Convention On Climate Change.Report of the Conference of the Parties on its sixteenth session， held in Cancun from 29 November to 10 December 2010.FCCC/CP/2010/7/Add.1.

Copenhagen Accord.FCCC/CP/2009/L.7.

詹小洪.綠色氣候基金花落韓國.新民周刊.2012（46）.

張雯，等.綠色氣候基金的喜與憂.科學新聞.2012（1）.

Javier Pereira（2013）Pro-poor Climate Finance： Is There a Role for Private Finance in the Green Climate Fund？Friends of the earth，Apr. 9， 2013.

楊富強.實現減排和適應資金的來源和平衡.自然資源保護協會網站.2013年6月12日.

楊富強.變換的綠色氣候基金.中國能源報.2011年6月13日，第9版.

段茂盛，等.清潔發展機制中額外性問題探討.上海環境科學.2003（4）.