我國行政訴訟中課以義務訴訟類型的缺失與構(gòu)建

摘 要 課以義務的訴訟在多數(shù)大陸法系國家已成為應對行政不作為的重要救濟方式。我國因行政訴訟類型化制度尚未建立、行政不作為理論的研究分歧較多以及法院司法審查強度受限等原因，一直未構(gòu)建起此訴訟類型。但基于其對推動依法行政和依法治國目標的實現(xiàn)有重要意義，通過完善訴訟類型化建設、明確行政不作為判斷標準、增強司法審查強度、積累和整合行政訴訟司法實踐等途徑，其構(gòu)建亦是有跡可循的。

關鍵詞 課以義務訴訟 行政不作為 行政訴訟 類型化

作者簡介：劉婷婷，武漢大學法學院2014級法律碩士。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-135-02

隨著行政訴訟類型化制度在行政訴訟法學界研究的高漲，課以義務的訴訟也以其獨特功能吸引了學者們關注。其對豐富我國行政訴訟救濟制度、保障公民對國家的公法給付請求權(quán)有重要意義。2015年5月1日起實施的新《行政訴訟法》有許多可圈可點之處，但在行政訴訟類型的明細部分并無太大突破，課以義務的訴訟類型仍未納入立法，其部分功能仍依附履行判決實現(xiàn)。在全面推進依法治國的當下，課以義務的訴訟作為對行政不作為的一種救濟方式其構(gòu)建不僅能更好地保障當事人訴權(quán)，而且能夠促進上述目標的實現(xiàn)。

一、課以義務訴訟的內(nèi)涵

課以義務的訴訟即公民為對抗行政機關行政惰性、行政拒絕等行政不作為情形而向法院提出的請求判令行政機關依法做出相應行政行為的一種給付訴訟類型。其本質(zhì)應從課以義務的訴訟的發(fā)起和最終落腳點來分析，它的提起源于行政機關的不作為，訴訟只是公民實現(xiàn)行政訴求的途徑，一旦勝訴，行政機關就應當依法為一定行政行為，即對公民公法給付請求權(quán)的滿足，故將課以義務訴訟的本質(zhì)視為給付訴訟較為適宜。

二、我國行政訴訟類型的現(xiàn)狀

行政訴訟類型作為學理上的一種分類在我國具體實踐中并無明確表述，我們常說的各類型訴訟也多是由我國《行政訴訟法》規(guī)定的判決類型中倒推的。課以義務的訴訟當下在我國并未被引入。2015年新《行政訴訟法》實施后，訴訟類型對比舊法并無太大變化，主要有撤銷訴訟、變更訴訟、履行訴訟、確認訴訟、給付訴訟。但舊《行政訴訟法》第54條規(guī)定：具體行政行為證據(jù)確鑿、適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持。由此，訴訟類型中似乎也包含著維持訴訟。而新法基于對行政與司法機關自主行使職權(quán)的考慮，認為行政機關對自身依職權(quán)處理事項的效力無需法院維持，故加以修改在第69條規(guī)定：行政行為證據(jù)確鑿，適用法律法規(guī)正確，符合法定程序的，或者原告申請被告履行法定職責或者給付義務理由不成立的，人民法院判決駁回原告的訴訟請求。這樣便取消了維持訴訟類型不會有司法過多干預行政自主權(quán)之嫌。

現(xiàn)階段我國行政訴訟類型依然較少，既不利于全面保護公民合法權(quán)益及行政秩序，也不利于相對人通過訴訟徹底解決行政爭議。如在履行判決中，若不能明確判決行政機關具體的履行內(nèi)容，就會將當事人陷入重復訴訟境地形成訴累，浪費司法資源。行政訴訟類型化旨在將具有相同訴訟構(gòu)成要件、審理方式和法院裁判權(quán)限的訴訟加以歸類，從而達到高效利用司法資源、全面有力地保障公民訴權(quán)和合法權(quán)益的目的。而我國現(xiàn)有行政訴訟的類型無法較好地完成這一任務。

三、我國課以義務訴訟類型缺失原因分析

課以義務的訴訟在我國遲遲未建立的原因在于現(xiàn)階段依然存在一些制度困境及實踐方面的不足。具體主要包括以下幾點：

（一）我國尚未形成行政訴訟類型化制度

雖然行政訴訟類型化研究在行政訴訟法學界早有呼吁，但我國仍未形成行政訴訟類型制度。現(xiàn)有訴訟類型的存在是依法院判決倒推而來，雖并不影響理解，但總給人一種本末倒置之感，缺乏制度的規(guī)范化。隨著服務行政理念和實踐的深入，行政機關涉及領域不斷擴充，現(xiàn)有訴訟類型已無法滿足公民對公權(quán)力侵權(quán)行為的救濟需求。行政訴訟類型化制度的缺失導致相對人不能據(jù)案件爭議焦點選擇有效適當?shù)木葷绞剑ㄔ阂膊荒軐⒃V訟要件、審理程序相同的案件進行規(guī)則化系統(tǒng)化審理。在這種情況下，課以義務的訴訟也難以打破現(xiàn)有格局，以一種規(guī)范、獨立的姿態(tài)呈現(xiàn)在我國行政訴訟中。

（二）我國對行政不作為的界定不統(tǒng)一

課以義務的訴訟主要針對行政不作為，對行政不作為的清晰界定關系到課以義務訴訟的適用范圍。對行政不作為理解學者們眾說紛紜，有學者認為，它是指行政主體消極維護現(xiàn)有法律狀態(tài)而不履行法定職責的行政行為。還有學者從行政主體對待其義務的態(tài)度出發(fā)，主張行政不作為就是行政機關消極對待其義務的行為。從行政主體主觀態(tài)度、客觀行為、不作為表現(xiàn)形式等不同角度理解行政不作為雖促使對行政不作為的研究更加全面深入，但也導致無法確定統(tǒng)一標準，司法實踐中不能便宜有效地認定。也難以判定課以義務訴訟的適用范圍，無法形成獨立訴訟類型。

（三）我國法院司法審查強度的局限性

法院的司法審查強度關涉到法院對進入司法領域的行政行為能在多大程度上加以干涉和審查。我國行政訴訟中法院對被訴行政行為的審查以合法性審查為主，以不侵犯行政機關的首次判斷權(quán)。而在課以義務的訴訟中，由于對法院判決行政機關履行一定作為義務的要求較為明確和強烈，判決中也會有要求行政機關具體履行某項義務的情形，這勢必打破原有僅限于對合法性等程序要件進行審查的界限，涉及到對行政行為的實體審查。行政機關職權(quán)行使領域?qū)π姓?quán)優(yōu)越性的堅持與課以義務的訴訟在審查和判決中對原有司法審查強度的突破之間的難以突破。

（四）我國行政訴訟的實踐尚不夠充分

課以義務的訴訟類型的構(gòu)建需在理論指導下，在大量實踐案例基礎上總結(jié)出其特有的訴訟要件、審理模式和判決方式，尤其對判決內(nèi)容部分，究竟哪些情形下法院可以直接明示行政機關履行義務的內(nèi)容，哪些情形尚需行政機關調(diào)查核實，法院只能提供相應司法意見，這些都需要在實踐基礎上歸納總結(jié)，盡可能涵蓋各類情形，使課以義務的訴訟能充分發(fā)揮其應有價值。而我國行政訴訟的開展起步于20世紀90年代初，實踐歷程并不是很長，公民在行政訴訟領域行使訴權(quán)的意識以及行政訴訟受案范圍也是在逐步發(fā)展中，故現(xiàn)階段我國行政訴訟實踐不夠充分也是阻礙課以義務訴訟得以構(gòu)建的瓶頸之一。

四、我國構(gòu)建課以義務訴訟的路徑探索

隨著行政事務的逐步增多，公民更需要全方位地獲得公法上請求權(quán)的保障，課以義務的訴訟在解決行政不作為、保障公民權(quán)益方面能更好地實現(xiàn)訴訟價值，在我國引入此類型亦是有跡可循的。

（一）推動行政訴訟類型化制度建設

行政訴訟類型化制度有利于加強公法上對公民權(quán)利的保護，便于當事人選擇適當?shù)木葷绞郊皶r解決糾紛，也能促進法院形成對同類訴訟系統(tǒng)化、規(guī)則化審理，提高法院判決的公信力。行政訴訟法的修改在不斷規(guī)范和改善我國行政訴訟類型的制度安排，但仍未明確規(guī)定。通過我國的訴訟實踐和政治制度，我國應推進主要以撤銷訴訟、給付訴訟、確認訴訟為核心的行政訴訟類型化建設，鑒于針對行政機關的不作為而做出的給付訴訟的具體內(nèi)容區(qū)別于一般財產(chǎn)給付，故有必要將課以義務的訴訟獨立為一種特定訴訟類型。由于法律賴以依存的經(jīng)濟基礎和社會關系處于不斷發(fā)展變化中，完全封閉的行政訴訟類型制度又無法適應不斷變化的現(xiàn)實，為增強行政訴訟類型的開放性和現(xiàn)實性，有必要規(guī)定采用無名訴訟的類型來保障行政訴訟類型既能涵蓋傳統(tǒng)的重要訴訟類型，又能滿足面向未來的訴訟情形的客觀需要。

（二）明確界定行政不作為

雖然學者們對行政不作為理解不一，但筆者認為其核心要件是行政機關負有特定的為一定行政行為的義務、行政機關有履行該義務的現(xiàn)實可能而事實上拒絕履行此義務。抓住其核心要件判定起來也更加容易。具體來說，行政機關在程序上的不作為很明顯可認定為行政不作為；對實體上的不作為，即行政機關表面上看已經(jīng)做出了一定行政行為，但該行政行為究竟是否屬真正意義上的作為則要分情況區(qū)別看待。如果行政機關做出了一定行政行為，相對人不合法的申請，行政機關有權(quán)拒絕做出否定性決定，這類情形并不是不作為；對于相對人申請合法有據(jù)，行政機關依合法申請做出具體行政行為的時機和條件均已具備情況下，依然拒絕履行作為義務，在程序上并無不當，而實體上看，拒絕亦屬于作為范疇，但仍應認定為行政不作為，可以提起課以義務的訴訟。

（三）強化法院司法審查的廣度和深度

法院司法審查的廣度和深度主要體現(xiàn)在法院具體判決中究竟能否直接判處行政機關為特定行政行為及可在多大程度上要求行政機關做出具體行政行為。新《行政訴訟法》第77條規(guī)定：行政處罰明顯不當，或者其他行政行為涉及款額的確定、認定有錯誤的，人民法院可以判決變更。可以看出，法律規(guī)定中對司法機關審查行政行為的尺度在不斷擴大，不再刻板堅守司法權(quán)對行政權(quán)的實質(zhì)審查的零介入。在課以義務的訴訟中，法院司法審查的廣度和深入也應不斷加強。法院判決行政機關履行作為義務是否應該明示地寫在判決書中并無統(tǒng)一固定要求，法院應視具體情況而定。對于成熟的訴訟請求，法院應盡可能詳細地確定課以義務的內(nèi)容，尚需行政機關調(diào)查核實、或更加依賴行政機關技能做出合法決定訴訟請求，法院可在判決中釋明并給出適當意見。準確靈活地把握法院司法審查的廣度和深度才能打破課以義務的訴訟在此問題上的困境僵局，推動我國課以義務的訴訟類型的構(gòu)建。

（四）通過訴訟實踐推動課以義務訴訟的引入

任何制度的引入和構(gòu)建都是各類制度和學說在現(xiàn)實面前相互妥協(xié)、不斷完善的結(jié)果。日本課以義務的訴訟雖已日漸成熟，但其發(fā)展也經(jīng)歷了從全面否定到判例肯定再到課以義務訴訟法定化的艱難歷程。雖然我國并非存在判例制度的國家，但訴訟實踐的積累和發(fā)展對完善訴訟制度是不可或缺寶貴資源。現(xiàn)階段，面對種類繁多案件和訴訟實務，法院可以不斷嘗試課以義務的訴訟是審理和判決模式，以維護公民合法權(quán)利為根本出發(fā)點公正審理和裁判，為我國課以義務的訴訟類型的引入和構(gòu)建奠定堅實的實踐基礎。

五、結(jié)語

課以義務的訴訟類型的構(gòu)建為更好地保護公民權(quán)益，維護公共利益，促進依法行政提供了又一途徑。隨著建設服務型政府、法治政府等一系列新的治理理念的提出，行政行為更廣泛地進入到公民日常生產(chǎn)生活的各個領域，在強調(diào)建立政府權(quán)力清單、督促依法行政的同時，司法權(quán)也應當在公民公權(quán)力請求權(quán)的保障方面做出回應。誠然，該訴訟類型在我國的構(gòu)建并不是一蹴而就的，需要一系列基本制度和理論支撐和行政訴訟實踐的不斷推動，但在我國引入這一訴訟類型的必要性和價值是毋庸置疑的。

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