地方綜合配套改革試驗區法治構建

摘 要 隨著十八屆四中全會依法治國新內涵的提出及習近平主席對一體化法治社會建設的詮釋，法治建設成為當今時代發展主題之一。我國自2005年開設綜合配套改革試驗區以來，對其全面或某一方面研究越來越多，但從立法角度解析卻寥寥無幾。因此，對綜改區立法實證分析在法治建設要求下就顯得尤為必要和重要。因此本文將對綜改區立法實踐中突出問題進行剖析，并探索出法治解決的具體構想。

關鍵詞 綜合配套改革試驗區 立法問題 法治構建

作者簡介：張朝，山西大學法學院2013級在職法碩。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-221-02

一、綜改區立法現存問題

整體來看，綜合配套改革試驗區或多或少有相關法律保障，但這些立法規范往往不同程度存在缺陷和空白。現存有的大多法律規范體系已經不能滿足綜改實踐發展的新內容。改革創新與立法規制之間沖突及潛在的法律問題具體可以整理為以下幾個方面：

（一）國家層面最高統一綜改立法的缺失

自綜合配套改革試驗區設立以來，全國人大未出臺一部最高法律規范以此規制所有綜改區發展的基本問題。國務院也未制定出此方面的行政法規，14個綜改區改革總體方案經過國務院批復，但仍未在示范性高的法律上在作出確定，也未顯現出國家法律對綜改區發展的重視。另一方面，統一法律的缺失使綜改區的先行規定權也未確定。地方先行規定權的缺失對綜改區部分創新發展帶來制約。如：天津濱海新區的金融改革是其綜改發展的重要課題之一。天津地方立法不能與國家層面金融立法相關規定有沖突，當然也不允許作變通或調整性規定，地方的先行和變通規定權也沒有法律依據，以此發展下去，濱海綜改區的金融改革就會受阻甚至進行不下去。地方性立法固然有其具體性和可操作性的特征，但它仍未具備全國性法律的綱領性和原則性特點。全國性法律能夠從全局角度看問題，以整體利益的眼光解決最基本問題。它不僅為綜改區的先行先試和和試錯權作出具體規定，也會其他地區的改革做出示范作用。隨著綜改區的深化發展，制定全國性法律的條件已經成熟而且非常必要。

（二）綜改區域立法存空白、滯后和模糊地帶，未形成完備體系

綜改區先行創新一套適合自己的措施方案，但仍在部分重要方面存在法律未出臺的情形。區域法律空白現狀使部分領域無法可依。如：武漢城市圈建設兩型社會是其綜改目標，此時伴隨發展就會顯現出新事物和新問題，棘手的問題主要有流動人口管理問題和城市圈交通運營建設等，但在這些方面都還沒制定出相應地方性法規。類似情況還有濱海綜改新區產業投資基金，在此方面沒有專門性法律文件為發展作出具體規范。

此外，綜改區立法滯后就像把改革捆綁起來，阻礙了創新發展深入進行。其中較為明顯的表現有：各綜改區發展的推進使城市建設用地流轉成為當下趨勢，但這與《土地管理法》不符，因此，要保證土地改革體制創新，就需對當下不符合的法律規范進行補充、修改和廢止。另一方面，綜改區的立法也未能與國際慣例和通行做法相適應，使在國際競爭和“走出去”發展方面受阻。

另外，綜改區法律模糊問題也是阻礙其深入進行的原因之一。最為突出的表現是湖南湖北兩型社會建設中制定的相關就業促進方面的法規，大多為政策性軟法律，硬性程度不高，可持續性不強。

綜上，法律缺失和模糊造成綜改區未形成完備的法律體系，對綜改區各領域和整體發展都是一種阻礙，需進一步完善和加強解決力度。

（三）先行規定權未確立，與上位法絕對一致性不能適應先行先試需要

其次，綜改區立法與上位立法保持一致性的要求，與其先行先試的需要不相匹配。綜合配套改革對立法體系的綜合性要求更高，一部分立法已過于陳舊需要立新，或者需對現行法律進行變通與修改的創新立法，而我國《立法法》規定地方性法規不應同其上位法相抵觸。因此，綜改區的立法不能對國家層面的法律進行突破調整和變通。這也正是地方先行規定權未確立的局限所在。但是，綜合配套改革若是在既有的法律規范框架下開展就不具有先行先試的特點，也不可能實現綜改方案的任務及促進社會主義市場經濟體制發展的目標。例如：國務院定位山西省綜改區為山西省國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區，鼓勵其進行增長方式轉變和實現資源型城市發展。若要實現此項任務的完成，我們需要對我國現行的資源型立法的相關規定予以健全。雖新《立法法》增添規定全國人大常委會可授權部分地方調整或暫停適用部分法律，這一條規定有其進步之處，但付諸實施和距離實施成功仍需大量的時間。所以說，目前綜改試驗區立法機制與其所要實現的任務是有偏差的，確立適合綜改試驗的立法機制也就凸顯出非常重要。

（四） 綜改區立法過程公眾參與度不高

當前對于試驗區地方立法而言，由于我國沒有一部《行政程序法》，所以在民眾參與的問題上，憑借的大多數是各個單行法規的零散規定。而在這些零散規定當中，也只是“提到”公眾參與，對其參與的具體程序沒能做到細致的規定。根據對綜改區立法實踐的考察，在立法過程中較少有公眾參與，對相關法規起草文本也較少公布。在報刊和網絡媒體上公布的相關立法信息，僅部分公民能了解到。存有部分綜改區農村尚未大面積普及報刊和網絡，公民對綜改區有關于改革的立法信息知情不充分。

二、解決綜改區立法問題建議和構想

對于當前地方綜合配套改革與法律之間的矛盾和沖突，我們需要采用完善立法保障的方法最終實現既能實現改革發展的需要，又能維護和實現法律的價值。具體構建綜改區的立法保障思路如下：

（一）制定國家層面的統一立法，確定綜改區先行規定權

綜改試驗區已經建立10余年，仍未出臺一部中央層面的立法。故在綜改時局發展穩定下，全國人大應頒布一部《地方綜合配套改革試驗區法》以此來解決改革發展的基本問題。在基本法律中可以明確綜改發展的原則、主體、授權立法和責任承擔等基本問題。以全面高度視角出發，以整體利益的眼光來對待綜改區的體制創新。

從另一角度，也明確了綜改區法律地位，從法律層面重視綜改，加快其法治發展進程。同時也非常重要的一點是確定綜改區的先行先試權和試錯權，以法律程序來解決我國新修改的《立法法》關于確定經濟體制改革方面授權的具體事項及應遵循的原則等問題。同時，也應更加關注新增關于賦予地方立法權及權力邊界確定等問題。此部基本法頒布以后，作為全國性法律，也為非綜改地區適合自己特色改革提供了很好的范本，實現社會主義市場經濟目標的實現。

（二） 對綜改區立法補、改、廢，形成完備法律體系

隨著綜改的深入 ，法律的滯后、空白問題日漸突出，這樣法律非但不會加速綜改進展的，還會成為改革行進道路上的絆腳石。綜改區立法應緊隨實踐的腳步適時修改、補充和廢止，使改革和法治并駕齊驅。這樣才能實現改革障礙的排除和法律沖突的化解雙利雙贏。例如：2002年天津濱海區制定的新區綜改方面的條例已經跟不上綜改發展步伐，于是，為推進新區的發展，加快發展開放的腳步，濱海新區對原來的條例進行了修訂。此次的《修訂草案》對體制管理創新、創新改革、便利貿易投資、建設生態文明等做出了規范。此項舉動為新區下一步深化改革提供更加有力的法治保障，也更好支持綜改區的建設發展。因此，法規跟隨改革進程逐步完善是綜改區全面發展很重要的一步。另外，對于綜改區法律體系中不協調、不一致等問題依然突出，黨在十八屆四中全會中提出了形成完備的法律體系目標。而形成地方立法法律體系的完備，首先要加強重點領域立法，增強法律法規的系統性，解決因體系性不強導致法律規定在邏輯上價值取向相互不統一的問題。其次，對于落后于改革發展的法律規范及時清理，可選擇定期或集中清理的辦法。總之，嘉慶綜改區的立法科學化為依法治國提供堅實后盾。

（三） 加強綜改區政策法律化，強化對效力高的法律進行解釋

以綜改區立法出現問題可以得出綜改區軟政策性文件及規定過多而強制性法律所占的比例過少。在政策法治化提出的情形下，它更向往一種把政策具體化到措施規定到法律中，使其具有更高的效力。

另外，對于法律中一些規定模糊的法律責任承擔問題也應明確化，加強對強制性法律效力的解釋，強化法律責任的承擔，這樣法律的規范性才能真正的發揮。在這過程中，政策與法律的平衡把握也非常關鍵。政策主要包括中央政策和地方政策，在實現法律明確具體化進程中，法律相對于政策應處于主導地位。因為法治社會的要求，綜改區也應在法治的環境中改革前進，而不能主要依靠政策的指揮。

（四） 加強綜改立法公眾參與力度，完備監督體制

黨的十八大將依法治國新內涵具體化，其中一項為“拓展參與立法途徑”、“保障人民知情權、表達權和監督權的實現”。因此，綜改區的立法只有經過民主環節才能實現法規的高質量和民主科學性。對此，新《立法法》開展立法協商，完善論證、聽證和草案公開征求意見等制度以此提高立法質量。公眾參與可從三階段實現，首先是在地方立法存空白滯后的情況下，地方民眾可以對立法機關提出需要立法的項目，立法機構對其提出的建議進行審核和書面答復。其次，在法律起草階段，讓民眾對自己切身感受的法律條款提出自己的經驗性建議，立法起草機關可以將其列入意見簿中加以考慮。最后是在法律已經出臺的情況先，適用一段時間以后，可詢問民眾的評價及對具體實施情況加以監督的意見。在各個階段，民眾真正參與法律起草、制定和監督等過程中，也可達到知法、懂法和守法的目的。這樣出臺的法律才能指導綜改區長久而穩健的發展。

綜改區的創新發展，不僅關系到綜改區域各方面綜合全面發展和穩定，更關系到全國整體在國際上綜合競爭能力的提升，它承擔著艱巨的發展使命。對地方綜改試驗區法治問題的探究，是法學研究和綜改發展研究的一個前沿性問題。希望本論文有對綜改區立法問題提出中肯的建議和構想。

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