蔡繼明：三份建議助推城鎮化建設

祁彪

曾任全國政協委員15年，如今又身為全國人大代表的清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明教授，今年已經是連續18年參加全國兩會。

在今年的人代會上，蔡繼明圍繞城鎮化建設，提出了加快農民工市民化、推進征地制度和農村宅基地制度和城市土地公有制結構三位一體、房地產去庫存標本兼治等建議。這些建議，或許將為解決我國城鎮化建設中所遇到的問題，提供一種可行思路。

農民工市民化特大城市應降低門檻

多年關注農民工市民化問題的蔡繼明認為，當前我國戶籍人口的城鎮化率較低，在城市人口的二元結構中，戶口對農民工生活的各方面都產生了較大影響。

蔡繼明表示，去年我國官方公布的國家城鎮化數據顯示，常住人口城鎮化已經達到56.1%，但是戶籍人口占全國總人口的37.5%。常住人口城鎮化率和戶籍人口的城鎮化率相差18個百分點，用18乘以全國人口數大概是2.7億的農民工。他們進了城但并沒有戶口，與有戶口市民相比，這些人在就業、教育、醫療、住房、社會保障等各方面存在較大的差異。

據《國家新型城鎮化規劃（20142020）》預測，2020年我國城鎮化率將達到60%左右，這就意味著更多農村人口會進入城市。根據部署，到2020年我國戶籍人口城鎮化率也要提升到45%左右。相對于已經達到56.1%的常住人口城鎮化率，當前我國戶籍人口城鎮化率尚不足40%。

對于相差的這18個百分點，蔡繼明認為在未來5年當中，戶籍人口城鎮化率需要提高3個以上的百分點，每年以1.3%的速度增長。“就是說到2020年要解決1億農業戶口變更。這是非常龐大、艱巨的任務”。

蔡繼明還指出，目前農民工半城市化的現象，在一定程度上加劇了勞動力短缺的局面。“因為進城不能落戶，遷徙人口不能定居，必然導致農民工在中年以后就要考慮養老問題。如果沒有基本的社會保障，就又會回到農村，這樣人為減少了有效的勞動力供給”。

而對于如何制定、調整、改進相關的政策，實現戶籍人口城鎮化的目標，真正解決農民工市民化問題，蔡繼明表示，在政策上，需要切實推進我國戶籍制度改革，調整、改善我國人口遷移政策。同時他建議，特大、超大城市降低進城門檻，吸納外地農民工進城落戶。

“我不贊成一味限制特大超大城市人口的數量。我國的城市化是指全國城鎮人口占總人口的比例，而不是某一個城市的城鎮化。特大、超大城市集中了最優質、數量最多的公共資源，本應該為我們國家戶籍人口城鎮化水平作出應有的貢獻。”蔡繼明說。

房地產去庫存不應讓農民工當“接盤俠”

根據中國社科院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛估計，截至2015年年底，我國商品住房總庫存預計達到39.96億平方米。其中現房庫存約4.26億平方米，去庫存化周期23個月；期房庫存約35.7億平方米，需要4.5年來消化。

有觀點認為，2.7億名農民工，只要10%的農民工實現市民化，這對去庫存會非常有效。對此，蔡繼明認為，不能指望農民工去庫存，原因是，當前全國商品住房平均銷售價格約為6500元/平方米，如果按照90平方米估算，加上稅費、裝修等費用，保守計算一套房子總費用為50萬元。據國務院的數據，外出農民工月平均收入2864元，如果平均一個農民工家庭有兩個人工作，其年家庭收入約為5萬元，房價收入比達到10倍。30%的首付，也要拿出3年的全部家庭收入。如果考慮稅費和裝修等費用，負擔會更大，農民工社保、工作穩定等方面都存在很大不確定性。拿出自己所有積蓄，后面沒有穩定的工作、沒有醫療社保等配套制度，農民工進城買房風險性較大。

“當前商品房是過度投機行為拉高了房價，以至于剛需很難得到滿足。衣民工進城最大的門檻是高房價。應該先把房價降下來，你不提降房價，現有庫存按照現在的價格，農民工進城根本買不起房。”蔡繼明說。

針對房地產去庫存，蔡繼明提出了調整房地產供給結構的“治本之策”，建議開辟一個準商品房市場。準商品房即自住型商品房，居民購買以后在一定期限內不許賣，政府根據政策可以靈活調整交易期限。“個人的第一套房價格應該比較低，面積比較小，檔次比較差，可以允許在交易期滿后轉讓或賣出，用以改善居住水平”。

蔡繼明稱，這樣就能夠讓城市中等收入甚至中低收入的絕大多數居民，享受到第一套準商品房。

土地改革需三位一體城鄉互動

城市居民的住宅可以賣給出價高的任何人，而農村居民的住宅不能賣給出價更高的城市居民，只允許賣給本集體土地所有制成員，這是明顯的所有制歧視。

去年全國兩會召開前夕，全國人大常委會授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域實行土地制度改革試點，試點方案涉及征地制度改革、農村集體建設用地入市以及農村宅基地制度改革，即俗稱“三塊地”改革。然而，這“三塊地”的改革是被割裂開來，各自孤立進行的。

蔡繼明認為，在城鎮化大背景下，征地制度、建設用地制度和農村宅基地制度的改革，按照“三位一體”城鄉互動進行，對“三塊地”進行通盤考慮和頂層設計，才能順利達到預期的目標。

首先，按照憲法的規定，把政府的征地行為嚴格限定在公共利益范圍之內，對于在公共利益范圍之外需要占用農村的土地，在符合規劃的前提下，一律通過農村土地入市交易的渠道來獲得。

其次，盡快啟動憲法修改程序，建議將憲法第10條第1款改為“城市的土地以國有制為主體，多種所有制并存”，或者改為“城市的土地實行公有制，包括國家所有和集體所有”。只有這樣，農村集體建設用地進入城市從而構建城鄉統一的建設用地市場才有憲法依據。

第三，農村集體經營性建設用地入市不能僅限于過去的鄉鎮企業用地。在保證滿足農民自住房需要和公益性需要的前提下，允許農民對集體建設用地構成和用途進行必要的調整。

第四，應允許農村集體宅基地使用權轉讓、出租、抵押和擔保。允許非自住性宅基地使用權擔保、抵押和轉讓，建立進城落戶農民宅基地有償退出機制，賦予其農村宅基地使用權出租、擔保、抵押和轉讓的完整產權，允許進城落戶的農民用宅基地使用權換房（通過城鄉建設用地增減掛鉤）；對于符合享受公租房條件的農民工，不能強迫無償放棄原宅基地使用權。

與農村宅基地制度改革相配套，可以取消禁止城鎮居民到農村買房的規定。城市居民的宅基地，所有權雖然是國家的，但是其使用權可以出租、抵押、繼承和轉讓。而農村居民的宅基地（使用權）卻既不能出租、抵押，又不能轉讓。城市居民的住宅可以賣給出價高的任何人，而農村居民的住宅不能賣給出價更高的城市居民，只允許賣給本集體土地所有制成員，這是明顯的所有制歧視。

最后，探索在農村集體之間直接實現城鄉建設用地增減掛鉤。允許偏遠地區的農民（集體）在將其節省的建設用地（包括宅基地）復墾后得到的建設用地指標，轉讓給城市周邊的農民（集體），后者可以直接將其相應的農地轉變為建設用地，或自主開發利用，或通過城鄉統一的建設用地市場進行交易。

“城中村和部分棚戶區的土地屬于農民集體所有，在城中村和棚戶區改造過程中，這些農民集體的土地沒有必要也不應該征收為國有，而應該按照黨的十八屆三中全會的精神，在符合城鄉統一規劃和用途管制的前提下，與國有建設用地同等人市，同權同價，從而讓這些土地的所有者平等參與城鎮化進程，公平分享城鎮化成果。”蔡繼明說。