立案登記制語境下行政訴訟立案難問題探究

【摘要】行政訴訟案件作為典型的民告官案件，在我國長久以來官本位思想影響下，一直是一個老大難問題。而其中立案作為首當其沖的環節，自然成為了突破瓶頸的關鍵。在立案登記制度語境下，各地行政訴訟爆炸增長的情況似乎表明立案難問題已經得到解決，但筆者認為對此應當持謹慎樂觀的態度。其一是因為案件的增加并非僅由立案登記制度所致，可能是多種因素合力作用結果，其二是行政訴訟立案登記制度有其自身的缺陷，使得問題可能沒有得到根本解決。有鑒于此，需要進一步的完善相關制度。

【關鍵詞】立案登記制；行政訴訟；謹慎樂觀

一、立案審查制度下行政訴訟立案困難

此前，包括行政訴訟的三大訴訟在立案環節都實行立案審查制度。由于行政訴訟涉及公民、法人與行政機關之間的糾紛，迫于行政機關的壓力，法院辦案人員在主觀上不愿意受理行政案件，因此在審查時過于苛刻，常常將審判程序前置，在立案階段即對案件進行了實體審查，這是對公民訴權的嚴重限制和侵犯。“當事人材料不齊要跑很多趟，像看一次病掛很多次號。”清華大學法學院教授王亞新將立案審查制度催生的當事人跑斷腿現象比作“看病掛號”。

二、立案登記制改革后行政案件數量劇增

鑒于立案審查制度帶來的種種弊端，十八屆四中全會決定中提出了司法改革方案，其中一個突出亮點便是“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制；對人民法院依法應該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當事人訴權。”在具體落實層面，2014年新行政訴訟法第51條規定“人民法院在接到起訴狀時對符合本法規定的起訴條件的，應當登記立案。”緊接著2015年最高人民法院對外發布《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，該解釋對新修改的行政訴訟法為解決“立案難、審理難、執行難”等突出問題而增設的新制度、新規定做出細化規定。

在一系列頂層設計方案的推動下，2015年5月1日起，立案登記制度開始實施，也宣告實施多年的立案審查制度退出歷史舞臺。如同學界和實務界預測的一樣，立案登記制度實施以后，全國法院立案數量出現了大幅增長，其中增幅最大的當屬行政案件，某些地區甚至出現了行政案件訴訟爆炸的情形。以下僅以最高院和代表性地區法院發布的數據佐證：

2015年5月，最高人民法院發布的一組數據，描繪出了立案登記制改革實施一個月以來的“戰況”：截至5月31日，全國法院5月份登記立案1132714件，同比增長29%，環比增長4.93%，當場平均登記立案率為90%。其中，行政案件同比增幅最大，共登記立案29924件，同比增長221%，環比增長84.5%。

5月1日至5月31日，上海全市法院共登記立案65971件，同比去年增長20%。其中，當場立案64344件，當場立案率達97%。值得注意的是，其中一審行政案件為1181件，占比1.79%，同比增加970件，增幅達475%。而今年前四個月，上海法院的收案數增幅為13%。

三、對立案難問題解決的謹慎樂觀

以上全國總體的數據和一些代表性地區的數據表明，立案登記制實施以來，行政案件的數量呈現暴漲的態勢，許多積壓多年的行政案件終于進入了法院的視野，盡管取得了可喜可賀的成績，但是，筆者認為仍然應該保持謹慎樂觀的態度，立案難問題的解決可能只是表面現象。以下，本文擬從立案數量的角度分析為何應當保持謹慎樂觀態度。

行政案件立案數量的多少可以從一定程度上說明行政訴訟立案的難易，但筆者認為，不能單單從數字的增長上就武斷的認為從此可以高枕無憂，片面相信增長的數字可能會讓我們受到誤導，案件數量的增長并不必然與立案難問題的解決呈此消彼長的關系，增長的數字有可能成為迷惑住我們的鏡花水月。原因有三：

第一，雖然行政訴訟案件數量在立案登記制實施后顯現出暴增的態勢，但筆者觀察數據發現主要體現在增幅上面，而由于行政案件整體基數較小，雖然增長的幅度巨大，但是在其基數限制下，增長后的案件數量也較為有限。以5月份上海全市法院的立案數據為例，一審行政案件為1181件，同比增加970件，增幅475%，橫向對比，雖然行政案件增幅達到了4倍之多，但是其在所有案件中的占比僅為占比1.79%，可見，僅就增幅而言，行政案件的暴增與其較少的基數是分不開的。

第二，行政案件數量的增長得益于立案登記制，但切莫就認定其為唯一的增長因素，而行政案件相對集中管轄就是可能存在的原因之一。由于我國行政案件數量不足而且分布很不均衡，2013年最高法院下發通知，要求各高級人民法院確定1-2個中級法院開展行政案件相對集中管轄試點工作。試點中級法院確定2-3個基層法院為集中管轄法院，集中管轄轄區內其他基層法院管轄的行政訴訟案件。由此可見，在中級法院層面上，因為承擔了數個基層法院的行政案件任務，其案件數量的增加自然也是在所難免。筆者在與一位中級法院法官的訪談中了解到，在其工作的中院，行政案件的增加，立案登記制度起到的作用并沒有想象中那樣巨大，反而是集中管轄發揮了更大的作用。

第三，雖然在5月份立案登記制剛開始實施的時候全國都迎來了立案的狂潮，但是隨著時間推移，這種前期猛增的態勢還是逐漸放緩，究其原因，筆者推測一或許是由于長期積壓的陳年累案推動了數量的增長，隨著陳案的悉數受理，自然會從高峰有所跌落，二或許是由于登記制作為一項新制度的實施引發了公民和律師一種吸引眼球式的“沖動型”立案體驗，一段時間之后新鮮度減弱熱情自然逐漸退去。

綜合上述三點，筆者想說明的是行政訴訟案件的增加，可能是來自于比例數字的表象迷惑，可能是由于各種因素合力起了作用，亦可能由于短期內非正常的增長，并不代表著立案難的問題已經通過立案登記制得到徹底解決，但還是可以說，立案登記制是緩解了很大一部分立案難問題。

四、完善進路前瞻

有學者將《行政訴訟法》規定的立案登記制描述成“準立案登記制”，因其存在一些立法缺陷，使得實踐中法院有很大的裁量空間，不排除各級法院為應對正在出現的“案件井噴”之勢，利用這些“裁量空間”，重歸“立案審查制”的可能。因此，正視行政訴訟立案登記制的立法缺陷，完善相關制度，才能今后徹底解決行政訴訟“立案難”問題：

其一，繼續推進立案登記制實施，并逐步完善對于立案審查環節起訴條件審查的明確限定，嚴格限制法院在行政訴訟法法定起訴條件的基礎上增加其他起訴條件；其二，完善訴前糾紛分流機制，為了防止法院遭受訴訟爆炸的影響，應當將行政糾紛盡量解決在訴訟之前，尤其需要繼續推進行政復議制度建設；第三，在立案難的表面問題下，更深層面突顯的是司法資源和司法需求的緊張關系，而這又具體表現在公民意識的逐漸覺醒和司法的各種配套措施滯后的角力上，因此，只有在人員編制，經費保障等方面完善司法資源的配置，才能從根源上解決立案難的問題。

【參考文獻】

[1] 楊東偉， 譯. 英國行政法教科書[M]. 北京大學出版社， 2007.

[2] 江必新， 主編. 中華人民共和國行政訴訟法理解適用于實務指南[M].中國法制出版社， 2015.

[3] 姜曉平， 主編. 行政法學[M]. 四川大學出版社， 2011.

【作者簡介】

莫皓（1991—），男，四川宜賓人，四川大學法學院2014級碩士研究生，主要研究方向：刑事訴訟法。