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“土地財政”對勞動者的排擠及治理

2016-05-14 16:30:56張義柱
關(guān)鍵詞:資源經(jīng)濟(jì)發(fā)展

張義柱

土地是人們賴以生存的重要自然資源,“土地財政”又是政府行為的功能異化行為。因此,研究“土地財政”現(xiàn)象可以清晰地揭示公共資源資本化和政府行為異化所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)危害,為更好地利用公共資源和約束政府的行為尋找理論依據(jù)和對策。

一、“土地財政”對經(jīng)濟(jì)的危害

“土地財政”對經(jīng)濟(jì)的危害是多方面的,主要體現(xiàn)在如下四個方面。

(一)人為改變了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

“土地財政”通過低于成本價向制造業(yè)企業(yè)供給土地,放松企業(yè)對工人的勞動保護(hù)和福利等,甚至放松企業(yè)對環(huán)境的破壞,從而降低了制造業(yè)的經(jīng)營成本,使本來需要淘汰的工藝得以使用,不能使企業(yè)的技術(shù)得以強制性地升級。同時,土地在非農(nóng)化使用時,必須進(jìn)行大量的基礎(chǔ)設(shè)施等政府投資,而這種投資又主要推動房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此,可以看出,“土地財政”主要推動了低端制造業(yè)、地方性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不是來自于市場自然形成的需求,也不是來自于企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步,而是來自于政府的人為推動,這樣形成的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是畸形的,不平衡的,也是不可持續(xù)的。

(二)人為抬高房地產(chǎn)價格,使經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)泡沫化

“土地財政”利用我國現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)化特征人為抬高房地產(chǎn)價格。由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級,第一產(chǎn)業(yè)比重逐漸下降,二三產(chǎn)業(yè)比重不斷提高,經(jīng)濟(jì)的重心和就業(yè)的機會不斷向城市移動,這就是我國正在發(fā)生的城市化進(jìn)程。而這個過程中,人們對城市的住房需求不斷增加。“土地財政”正是基于人們對城市住房需求的不斷增加,從而抬高商住用地的價格,增加土地出讓金的收入,這也抬高了房地產(chǎn)的價格。

在我國目前股票市場等資本市場不夠完善的情況下,人們的投資渠道較少。房地產(chǎn)價格的不斷上漲就吸引了大量投資者,這反過來又加劇了房地產(chǎn)價格快速上漲。人們對房地產(chǎn)進(jìn)行不斷投資是基于房地產(chǎn)價格的過快上漲的市場預(yù)期,而這種預(yù)期的形成實際上是由地方政府的“土地財政”行為導(dǎo)致,而不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在需求,這種預(yù)期是不可持續(xù)的,必然引起房地產(chǎn)市場的波動。建立在不合理市場預(yù)期之上的投資,一方面使投資偏離了經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在需求,使這種預(yù)期不能持續(xù),不能兌現(xiàn),使房地產(chǎn)投資出現(xiàn)泡沫化;另一方面,就是市場的暫時繁榮,搶占了其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需要的經(jīng)濟(jì)資源,使房地產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)“一枝獨秀”的局面,這種畸形的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)會降低整體經(jīng)濟(jì)的效率,長期下去,必然導(dǎo)致房地產(chǎn)市場泡沫的破裂。

(三)大量消耗土地資源,造成資源、環(huán)境壓力

“土地財政”需要大量消耗土地資源,在我國人地矛盾突出的現(xiàn)實的約束下這是難以為繼的。“土地財政”一方面通過抬高房地產(chǎn)的價格提高了居民的生活成本,另一方面由于對制造業(yè)用地的過多提供造成了土地資源的浪費,這種土地資源的使用是效率低下的。由于對土地資源使用的效率低下,對土地資源的保護(hù)就缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),這就人為地加劇了我國的人地矛盾,更不利于土地資源和環(huán)境的保護(hù)。

(四)經(jīng)濟(jì)活動的短期化、互斥化

“土地財政”把我國非常寶貴的土地資源進(jìn)行貼現(xiàn)變賣,刺激了當(dāng)前的投資,特別是房地產(chǎn)業(yè)的投資。由于人為地改變了對房地產(chǎn)的需求,包括制造對房地產(chǎn)居住需求的緊張狀況和人們對房地產(chǎn)業(yè)的投資需求,使房地產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)暫時的繁榮,這就使經(jīng)濟(jì)活動出現(xiàn)短期化,不但支撐房地產(chǎn)業(yè)繁榮的土地資源是難以為繼的,而且支撐房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)產(chǎn)業(yè)、居民收入和對房地產(chǎn)的需求都是不能夠持續(xù)的。

“土地財政”還使經(jīng)濟(jì)活動出現(xiàn)了互斥化,具體表現(xiàn)在:房地產(chǎn)業(yè)的“一枝獨秀”與其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展相排斥,房地產(chǎn)業(yè)的過高利潤率過度吸引了經(jīng)濟(jì)資源,影響了其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展;房地產(chǎn)的高價格與居民生活相排斥;“土地財政”對土地資源的消耗與資源、環(huán)境保護(hù)相排斥等。

二、“土地財政”對勞動者的排擠

(一)居住、生活成本的提高對勞動者的排擠

“土地財政”利用居住是居民的必需品和生活服務(wù)隨人而定、不能流動的特點,人為抬高商住用地的價格,抬高了居民的居住、生活成本。居住、生活成本的提高,核心是“土地財政”收入和資本獲利造成的,這實質(zhì)上是部分剝削了城鎮(zhèn)勞動者的收入,這樣的剝削造成了收入分配的不公,使一部分房產(chǎn)所有者依靠租金生活。這顯然不利于整體經(jīng)濟(jì)效率的提高。

(二)人力資本積累受阻對勞動者的排擠

廣大勞動者在城鎮(zhèn)工作、生活,不僅需要住房,而且需要教育、醫(yī)療等各種其他服務(wù)。而由于高房價、高房租大量使用了居民的收入,這就擠占了居民用于教育、醫(yī)療等方面的開支,這種情況使廣大勞動者的人力資本積累受阻。而隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷升級,這就要求廣大勞動者的人力資本不斷積累和升級。而廣大勞動者的人力資本積累受阻顯然不能適應(yīng)就業(yè)崗位對勞動者技能的要求,也就是說,勞動者難以實現(xiàn)充分就業(yè),這對勞動者的生活起著威脅和排擠作用。

(三)產(chǎn)業(yè)的不可持續(xù)對勞動者的排擠

“土地財政”由于特殊的政策造成地區(qū)性基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)、低端制造業(yè)的繁榮,但這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展擠占了其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需要的經(jīng)濟(jì)資源,經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可持續(xù)。當(dāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)被迫需要調(diào)整升級時,勞動者不得不承擔(dān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的成本,如勞動者技能轉(zhuǎn)換的成本、勞動者的地區(qū)遷移成本等。由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級是不連續(xù)的,勞動者技能的轉(zhuǎn)換也是不連續(xù)的,這種技能轉(zhuǎn)換不能在勞動實踐中逐漸得以實現(xiàn),而是需要勞動者進(jìn)行專門的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)才能實現(xiàn)。這不但增加了勞動者的就業(yè)成本,而且可能造成勞動者的結(jié)構(gòu)性失業(yè)。這就在不同程度上排斥了勞動者,使生產(chǎn)的發(fā)展與勞動者技能的提高和勞動者的就業(yè)不能同步。

三、對“土地財政”的治理對策

“土地財政”實質(zhì)是地方政府的企業(yè)化經(jīng)營行為,它背離了政府的公共服務(wù)目標(biāo),對經(jīng)濟(jì)和勞動者造成了廣泛的傷害,必須從根本上給予治理。

(一)理順政府財政管理體制

“土地財政”也有地方政府面臨的財政困難的現(xiàn)實原因。在我國分稅制改革以后,特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),其要承擔(dān)的公共服務(wù)責(zé)任與其可以支配的財力之間存在缺口,這成為欠發(fā)達(dá)地區(qū)要克服的財政困難。因此,中央政府要完善政府間的財政轉(zhuǎn)移支付制度,使各個地區(qū)、各級地方政府都能夠提供與地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的公共服務(wù),保證勞動者在各個地區(qū)都能得到大體相當(dāng)?shù)木然?wù)水平。在地方政府的財政預(yù)算問題得以解決之后,地方政府就沒有了實施“土地財政”的迫切需要,也沒有了實施“土地財政”的借口。

(二)科學(xué)制定對地方政府的評價指標(biāo)

地方政府不能把自己的財政收入、GDP等作為自己追求的指標(biāo),這種企業(yè)化目標(biāo)與政府的基本職能是相悖的。況且,各地的經(jīng)濟(jì)稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)等條件差異巨大,把這些經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為衡量地方政府的業(yè)績也是不科學(xué)的。地方政府活動必須回歸到其公共服務(wù)上來,如就業(yè)、教育、科技、醫(yī)療等。因此,對地方政府的評價應(yīng)指向就業(yè)、生活成本、生產(chǎn)成本、環(huán)保等指標(biāo)上來。

(三)回歸土地公共資源的本性

土地是生產(chǎn)、生活所必需的公共資源,政府不應(yīng)當(dāng)以營利為目的來經(jīng)營土地,而應(yīng)當(dāng)合理分配土地的使用,滿足生產(chǎn)、生活的各方面對土地的需求。土地資源用在它最需要的地方是土地的最有效利用。具體來講,政府要合理地規(guī)劃使用土地,把土地合理分配到住房、教育、科技等公共事業(yè)、工業(yè)商業(yè)用地等各個方面,兼顧到各個方面對土地資源的使用需求。當(dāng)前的突出問題是,只重視土地使用的經(jīng)濟(jì)效益,而忽視了土地也是人們生活的必需品這一特征。如各個地方的廉租房普遍過少,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足廣大低收入者的住房需求。只有土地資源有效地使用在各個方面,滿足了各方面的需求,土地才能真正回歸到公共資源的經(jīng)濟(jì)屬性。

(四)平衡不同流動性經(jīng)濟(jì)資源的關(guān)系

資本、技術(shù)、勞動力、環(huán)境等經(jīng)濟(jì)資源的流動性是不同的。地方政府的“土地財政”活動,實質(zhì)上就是流動性較強的經(jīng)濟(jì)資源利用其流動性強的優(yōu)勢剝削流動性弱的經(jīng)濟(jì)資源,這必然造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)部的不平衡、不可持續(xù)。

實際上,資本、技術(shù)等流動性強的經(jīng)濟(jì)資源來自于勞動力、環(huán)境資源的支撐、生產(chǎn)和創(chuàng)造,沒有勞動力和環(huán)境資源,就不會產(chǎn)生源源不斷的資本和技術(shù)。因此,我們必須處理好不同流動性經(jīng)濟(jì)資源的利益關(guān)系。

平衡不同流動性經(jīng)濟(jì)資源的關(guān)系,首先在制度上要禁止地方政府單純追求土地出讓金的活動,鼓勵各地方政府重視教育、科技、人力資本積累、環(huán)境保護(hù)等,這有利于地方經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展。其次,要保障勞動者的利益,保護(hù)自然環(huán)境,防止流動性強的經(jīng)濟(jì)資源對流動性弱的經(jīng)濟(jì)資源的剝削。平衡不同流動性經(jīng)濟(jì)資源的關(guān)系,使一個地區(qū)更加重視流動性弱的經(jīng)濟(jì)資源的利益和積累,才能鞏固一個地區(qū)的生產(chǎn)之基、創(chuàng)業(yè)之基,才能保證一個地區(qū)的長期、持續(xù)發(fā)展,這樣的發(fā)展才是堅實的、穩(wěn)定的。

(作者單位:鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院經(jīng)貿(mào)學(xué)院)

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