食品安全監管必需建立統一權威體制和明確法律適用規則

李長生

食品安全事關廣大人民群眾身體健康和生命安全，是重大的政治、經濟和民生問題，是人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。習近平總書記提出“四個最嚴”要求（要用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責），確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。2015年4月，全國人大常委會第十四次會議審議通過了新修訂的《中華人民共和國食品安全法》，同年10月1日起施行。

然而，這部被譽為“史上最嚴”的新食品安全法實施半年多以來，作為基層第一線食藥執法監管的一員，我深深地體會到了食藥安全監管工作任重道遠，還需要進一步統一完善監管體制和細化法律法規適用細則。

新修訂的食品安全法公布后，我們嚴格從維護廣大人民群眾根本利益出發，充分認識貫徹落實食品安全法的重要性和必要性，按照“主體責任、嚴格監管、屬地管理、社會共治、嚴懲犯罪”五個方面的總體要求，利用制作法治宣傳專欄、印發宣傳資料等傳統宣傳手段，充分利用廣播、電視、互聯網、手機等各類媒介，結合食品安全“進機關、進鄉村、進社區、進學校、進企業、進單位”的“六進”活動，切實開展了修訂后的食品安全法的宣傳和普及工作，全面提高了公眾食品安全意識和科學素養，進一步增強了風險防范意識和自我保護能力。逐步營造人人關心食品安全、人人參與食品安全、人人監督食品安全的社會氛圍。食品安全形勢總體穩中向好。但是，理論和實際還是有一定的差距，宣傳普及和執法操作還是有一定難度。具體表現在兩個方面。

基礎薄弱，監管體制機制五花八門

影響和制約食品安全的因素很多，特別是中華民族幾千年的傳統飲食習慣、傳統食品加工生產工藝水平和少數食品生產經營者守法意識淡漠，誠信道德缺失，唯利是圖等，導致食品安全事件時有發生。再加上當今“互聯網時代”，人人都是記者，隨時都在“制造”新聞，從而造成消極影響，加劇了人民群眾對食品安全的擔憂。而新食品安全法全面實施以來，目前全國關于食品藥品監督管理的機構不但沒有統一，而且花樣繁多，名稱也五花八門。食品藥品監管部門與工商、質檢、物價等部門“ 二合一”、“三合一”、甚至“五合一”的格局，讓人暈頭轉向。新組建的部門機構名稱標識不統一、執法依據不統一、執法程序不統一、法律文書不統一等問題，影響了法律實施的效果。且上一級仍是食品藥品監管、工商、質檢等部門，上級多頭部署，下級疲于應付，存在不協調等情況。表面上地方政府是為了精簡機構，整合行政執法力量；實際上，卻無形中大大弱化了食品安全監管專項職能。

其實，最好的建議還是應強調食品安全為公共安全的定位而非市場監管定位。縣級人民政府食品藥品監管部門在特定區域中心場鎮設立派出機構，明確村一級的協管員責、權、利。加大投入，解決基層監管人員專業知識不足、技術能力不足、經費保障不足、人手力量不足等問題，提升基層監管能力。就我縣而言，在10個中心場鎮設立了10個監管所，按照轄區鄉鎮數量每個鄉鎮核準一個編制，所長按照實職副科配備，人財物均由縣局統一調配，大大地提高了執法效率和理順了食品安全監管專項職能。但是，目前主要存在的問題還是沒有標準化所房屋設施、無執法使用車輛等基本問題。相應地制約了工作的更好開展。這些都是急需要解決的基礎薄弱問題。

事權責任不清，人財物資源配置不夠科學合理

目前，我縣基層監管所執法人員基本都是其他單位調入或者新考錄人員，沒有相應工作經驗和經過長時間的專業系統的培訓，往往都是趕鴨子上架，上班就投入到第一線監管工作當中，人才短缺才是關鍵。而他們只能做的往往也只是去市場查看持證經營、人員健康證、食品采購索證索票情況和查看有不有過期變質食品、經營場所環境符不符合衛生規范等。其實，食品安全監管是基于科學的風險管理，不是簡單的查看索證索票和符不符合衛生規范。必須對生產經營全過程進行規范系統檢查，嚴把產品質量安全，加大抽樣檢驗力度和范圍，對違法違規行為依法懲處。才能讓食品監管執法隊伍真正權威、高效。

事權清晰，責任才清楚，相應的機構設置、人財物資源配置才能夠科學合理。食品安全風險往往具有不確定性，歷史原因導致我國食品安全問題比較復雜。以前的多頭監管和現在的統一監管還沒有完全真正的銜接好，責權的輕重緩急還沒有很好地理清。比如，國家、省、市縣具體應承擔的工作和事權到底應該以什么為主、怎樣劃分等等。本人非常支持國家局畢井泉局長的建議，國家負責特殊食品、藥品、醫療器械和化妝品上市審評審批及其相關檢查、核查、檢驗等工作。省級集中負責食品、藥品、醫療器械、化妝品生產企業監管，承擔企業許可、體系核查、日常監督檢查、案件稽查及違法行為查處職能。市縣兩級負責食品藥品流通和使用環節監管，負責對食品農獸藥殘留、非法添加的定期抽檢，負責食品藥品經營企業、醫療機構、餐飲企業以及小作坊等的日常檢查。

而對于縣級人民政府食品藥品監管部門在特定區域設立的派出機構（基層所）的事權責任方面，我認為基層所應該以宣傳培訓、規范指導、許可核查、抽樣檢測和日常監督檢查與專項檢查相結合為主，而不是一味把案件查處，處罰罰沒款項收繳作為一種推進工作的手段。當然，從本職工作和切實保障人民群眾身體健康與社會影響要求，必要的行政處罰還是必不可少的。關鍵是應該放在產品本身質量安全問題管理方面，從生產經營源頭上加強監管和加大處罰力度，而不是拿一些經營戶所謂的無證經營、人員未取得有效健康證、預包裝食品過期、預包裝食品生產日期標注不清等簡單的問題做為主要文章。執法必嚴、違法必究肯定毫無爭議，必須貫徹。但是，對于不是主觀故意行為、不能證明食品質量存在問題的情況，我覺得應該還是可以區別對待，減輕處罰。加強宣傳教育，規范經營行為，長此以往經營者的安全意識和知法守法水平才能共同提高。

配套法規和標準體系建設還需要進一步完善和細化

目前，新食品安全法實施條例還未出臺，修訂工作需要進一步加快完善。同時還需要加快推進食品安全地方立法，使食品安全法的規定更加細化，以便于實施。

2015年，全國各級食品藥品監管部門共查處食品安全領域違法案件24.78萬件，罰沒款金額11.65億元，責令停產停業9731戶，吊銷許可證235件，搗毀制假售假窩點779個，移送司法機關1618件。新食品安全法實施以來，我縣堅持出重手、下重拳、加大打擊力度，立案查處食品安全違法案件400余件，開出了四川省第一張五萬元罰單。雖然，在全縣食品經營領域形成震懾。但是，新食品安全法對大部分輕微食品違法行為的罰款額度起點較高問題，也帶來了執行難、結案難等現象，給基層執法人員造成困擾。比如，農村市場食品經營者大部分都是老弱病殘或者留守人員，生活本來就很困難，無意中難免會因清理不及時遇到經營的個別食品超過保質期，被立案查處起價五萬元，從經濟上肯定無法落實，情理上也于心不忍。甚至，個別經營者文化素質相對偏低，對假冒偽劣食品鑒別能力有限，雖經過每年的培訓，但在造假手段不斷翻新面前，他們也防不勝防。在送貨下鄉的銷售人員手中購買到假冒偽劣食品，即使保留有所謂的隨貨單或者收據，但因為電話地址可能是假的而無法找到上家。自覺接受處罰時，往往也無法承受巨額的罰款而導致案件結案較難情況出現。這些，都需要全國人大常委會立法委員會成員進一步加大到基層的調研和聽取基層食品藥品監督管理部門的意見建議，盡快制定出客觀、科學的食品安全法實施條例及相關細則，以便于基層食品監管執法工作權威、高效。

另外，地方性法規嚴重滯后，不利于地方解決食品安全矛盾工作的開展。 比如食品生產加工小作坊、食品小經營店和食品攤販等的管理辦法還沒有出臺，四川省下發了《農村群體性聚餐管理辦法》卻沒有相應的法規來予以支撐，只有監管責任卻沒有配套的處罰依據等等。這些都給日常監管工作帶來了不小的負面影響，也是群眾非常關注和意見較多的地方。

總之，食品安全管理重點還是在源頭。只有建立起從種養殖環節到加工生產、到餐桌上的一系列過程食品安全監管體系，充分實現食用農產品溯源制度，大力開展全民食品安全知識教育，提升國民素質和意識，才能從根本上解決好食品安全相關問題，實現人人參與、社會共治局面。

（作者單位：四川省安岳縣食品藥品監督管理局）