流域經濟新視野下“淮河生態經濟帶”統籌發展對策研究

朱倩 江春華

摘 要：淮河流域是連接我國南北的關鍵區域，也是溝通中東部的橋梁。但長期以來，流域內生態環境壓力大，總體競爭力薄弱。在調結構轉方式促升級的改革背景下，應當順應區域經濟一體化的發展要求。因此，基于流域生態經濟發展的視角，從升級中國經濟、融合區域發展的高度，提出打造“淮河生態經濟帶”的戰略構想：在借鑒國外先進管理經驗的基礎上，創新發展驅動模式，完善相關政策體系，重點打造立體交通體系，切實保障流域生態安全，充分發揮流域的獨特優勢，增強經濟發展帶動的輻射效應，形成新的經濟空間開放格局。

關鍵詞：淮河流域；生態經濟；統籌發展

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）08-0005-02

引言

生態經濟帶，既非傳統的純自然保護區，也區別于注重經濟發展的工業區，而是結合生態建設和經濟發展的新概念，是使自然生態與人類文明和諧統一的新思路。淮河生態經濟帶是按照“流域經濟”理論，以淮河干流為依托，兼顧眾多影響因素，以濱海、淮安、蚌埠—淮南、信陽為核心城市，將淮河建設成為連接東中部地區的黃金通道和貫通上下游“經濟流”，形成統籌發展的跨省域的生態經濟共同體。淮河流域內人口密集，交通節點城市密布，產業群集聚，是我國經濟增長的重要潛力區。但長期以來，淮河流域水污染問題嚴重，水資源短缺且分布不均，水患頻發未能根治；另一方面，由于一直強調水患的治理以及對跨省區域發展的不重視，導致流域內經濟發展緩慢，上升動力不足，基礎設施薄弱，城鎮化水平低下，區位優勢日漸弱化。因此，轉變經濟發展方式，提高經濟增長內生動力，科學規劃發展布局，探索生態文明與經濟發展和諧統一的融合點，以可持續發展理念為核心，構建淮河生態經濟帶，是緩和人與自然緊張關系，推進淮河流域經濟轉型的關鍵。筆者基于流域生態經濟理論，結合淮河流域發展的具體現狀闡明構建“淮河生態經濟帶”的必要性；同時，深入挖掘 “淮河生態經濟帶”的獨特優勢和發展潛力，針對性地提出相關創新性對策，以期對淮河的“黃金水道”和“生態走廊”建設具有借鑒意義。

一、淮河流域發展存在的問題

（一）經濟發展較為落后

淮河流域區位優勢明顯，卻是我國的經濟貧困集中地帶。從2014年數據來看，淮河流域安徽段除宿州、蚌埠、滁州等市的GDP增速超過全省平均水平以外，其余5個市的GDP增速均低于全省平均水平，淮南還出現了負增長。在江蘇省13個主要城市GDP排名中，地處淮河流域的鹽城位列第7，宿遷、連云港、淮安3市分別排倒數第1、2、3名。流域內經濟結構不平衡，城市化水平普遍較低，農業比重明顯高于長江流域和珠江流域，卻缺少有效開發和引導，難以促進市場經濟發育；同時，基于沿河資源優勢建立起來的高污染、高排放工業企業數量較多，排污設施不健全，專業化治污水平不高，低中端企業規模過大影響了國民經濟的增長；此外，第三產業發展速度緩慢，難以滿足人民日益增多的消費需求，整體缺乏上升趨勢，輻射效應微弱，培養區域性核心城市的能力有待提高。

（二）管理區域割裂，戰略層次較低

盡管建設淮河流域的戰略構想已經比較成熟，但截至2015年依然未能同長三角經濟圈、皖江城市帶一樣上升為國家發展戰略，展望期相對較長，經濟發展明顯處于弱勢邊緣地位，形成圍在三大國家戰略發展區域之中的“發展洼地”。同時，我國實行水資源和水環境管理相分離的體制，即各機構都建立了自己的管理體制，各自從本部門的利益出發制定相關規章制度，按照各自的法律規定進行管理，追求利益最大化，忽視了水資源利用和水污染防治應當緊密結合的問題，這必然導致過度的流域資源損耗和生態的加劇惡化。在淮河流域地處5省交界區域的現實情況下，每個省都沒有重視其資源開發和經濟發展的內在關聯，整個流域難以做到統籌規劃、協調合作，流域本身的效用發揮受到阻礙，無法實現整個流域生態效益和社會效益的完美共生。

（三）水污染問題嚴重

近十幾年來，政府一直致力于防治水污染，但水污染問題依然嚴重。從2014年中國環境狀況公報可以看出，淮河流域I—III類水質斷面偏少，干流和支流的水質較上年均有所下降。比較2015年1月和11月的淮河流域省界水體水資源質量狀況通報可以看出，水質較好滿足Ⅲ類水的斷面減少1個，水質受到污染的Ⅴ類水斷面增加4個，列入重點流域水污染防治規劃省界斷面水質達標率下降16.6%，過半河流的水質仍然不達標。經調研發現，沿淮地區重點發展精細化工業，廢水排放量不斷增加，超過了水功能區的自我凈化能力；農藥和柴油排放量也在不斷上升，但平均利用率和對廢水的無害化處理率均不足30%。這說明淮河流域水污染積重難返，治污措施效果不明顯，仍然存在較大的面源污染，極易破壞水生態平衡，危害居民的身體健康，引起土壤次生鹽堿化，加劇水資源短缺矛盾。

（四）洪澇旱澇災害嚴重

淮河流域介于長江和黃河流域之間，是我國南方多雨氣候和北方干旱氣候的接合處，也是北半球亞熱帶和溫帶的接合處，具有暖溫帶半濕潤季風氣候的明顯特征。夏季炎熱多雨，冬季溫和少雨，再加上地形平坦落差小，上中游支流多，河道彎窄，增強了河水沖擊力，導致流域自我調節能力相對較弱；同時，流域內防洪系統不健全，排洪體系不夠完善，水患未能根治，河水極易泛濫，產生“旱澇急轉”現象。即便是黃河泛濫，也有可能“奪淮入海”，加劇淮河泄流不暢，產生內澇。淮河流域年降水量豐沛且主要集中在主汛期，影響的天氣系統眾多，降水時空分布不均，增加了抗洪救災的作業難度，影響了農業及其他產業的正常發展。隨著流域內人口增多，基礎設施增加，社會財富不斷累積，一旦發生洪旱澇災害，便會產生難以估量的損失。

二、獨特優勢與發展潛力

（一）地理區位優勢

淮河流域是連接我國東西南北的重要區域，地理位置優越，是我國傳統的糧棉油基地，在我國農業發展中占有舉足輕重的地位，同時也是華夏文明的積淀區，人文旅游資源豐富。地勢平坦，再加上得天獨厚的自然條件，使得流域內生態資源豐富，后備土地資源充足，淺層地表水豐富，人力資源充足，農業生產潛力巨大，是農作物和農畜的優勢產區。同時淮河流域連接著黃渤海地區和長三角經濟圈，毗鄰發達城市，是對國家三大戰略地區的資源進行有效整合的關鍵契合點。如果能夠對流域內資源進行保護性地開發和利用，必然能夠最大效用地發揮淮河流域的區位優勢，獲得區域的自然效益和社會效益，建成產業化和專業化的農業示范基地，進而保障國家糧食安全。

（二）產業發展基礎優勢

淮河流域礦產資源豐富、品種繁多，流經城市的工業化水平一直保持在中等，并且呈現出螺旋式上升的發展勢頭。工業基礎比較雄厚，相關基礎設施建設較完善，經濟發展受資源限制較小，產業承載能力較強，承接產業轉移的條件充足。另外，淮河流域煤炭資源豐富，已經培育了多個大型煤炭基地，是我國黃河以南最大的煤炭供應地。近年來，受到皖江城市帶的經濟輻射效應，淮河流域的輕工業也有一定發展，工業城市不斷崛起，發展勢頭強勁，發展準備充分。從產業結構來說，流域內產業結構也在不斷進行調整升級，依托政策優勢，有的放矢地進行轉變，提高第三產業比重，促使產業向高端化邁進，提高城市的綜合競爭力。

（三）交通運輸體系優勢

淮河流域獨特的地理位置為開發水陸交通打開了方便之門。從古至今，淮河流域的交通事業持續繁榮，在隋唐時期達到鼎盛，沿河蘊藏著豐富的潛在能源，因此，在交通運輸方面有著得天獨厚的優勢。淮河流域河道密布，水陸交通發達。進入新時期以來，交通功能已由貫通四方的“大通道”上升為全國化的“大樞紐”，其交通節點城市更是具有綜合性的交通優勢，能夠充分發揮樞紐功能，形成“一主多元”的交通網點，進一步聚合國內外的先進生產要素，使全流域加快融入區域合作化和經濟一體化進程。

三、創新發展建議

（一）借鑒國外先進管理經驗，繼續推進水污染防治

1.提前制訂長期的治理計劃，明確治理目標

計劃包含的內容應該全面且有明確的核心，制訂措施應根據科學的水質標準，降低重要污染物的標準，改善城市污水處理系統等；應該由多位專家進行科學的分析和論證，并通過公眾參與進行投票協商，還應加強與各高等院校和科研機構的合作，使將要實施的工程能夠最大限度地體現科學性和專業性。

2.注重流域水資源的統一有效管理

緊緊抓住機遇，將淮河流域的生態經濟發展戰略盡快上升為國家戰略，強調政府的宏觀調控，加強各省政府及相關部門間協調合作，改善淮河流域省區管理割裂的現狀，做好流域跨界治理工作，監督落實到位。建立多部門、多企業共同參與的管理機制，加強信息交流，引進高端管理人才形成統籌規劃的合作體系。

3.完善生態補償機制，加強生態法治理念

盡快建立和完善資源使用以及生態補償的制度，推動橫向生態補償機制的建立，加大《環境保護法》的行政執法力度，促進環境公益訴訟制度的確立。同時盡快建立獸藥、化肥農藥對環境影響的評估體系，降低藥物對淮河水域的污染，形成完美的生態保護屏障，并加強引導流域內的生態消費模式。

（二）完善相關財政政策，建立創新驅動機制

設立專項資金，加大財政資金對流域內資源的投入，同時籌集各方資金，兼顧不同地區、不同流域的地域特點，實行差異化合作模式，對重點地區以PPP融資模式推進市場化運作，引導社會資本的投資方向，參與淮河流域的生態開發和利用，進一步減輕生態涵養發展中的阻力。明確資金的使用方向，例如，加大對農業的支持力度，引導農業向現代化方向發展；抑制高污染產業發展，鼓勵高新技術產業和環保低碳產業發展，實行獎懲機制；出臺相關政策，在不斷壯大支柱產業的同時，推進流域內產業向科技化、高端化轉型升級，形成特色產業基地園，向新型工業化邁進。同時，加快（下轉9頁）（上接6頁）發展環保服務業，對環保方面的融資實行政策支持，盡快設立環保基金，推行污染第三方治理制度，運用政策杠桿鼓勵治水；對相關建設項目和投入資源進行有效整合，重點支持沿淮環境保護與生態開發領域具有基礎設施性質的PPP項目，提高淮河灌溉、航運、防洪等水資源利用價值；提升整體的社會效益，增加正外部性，全力打造中國第四個增長極。

（三）建設立體交通走廊，重筑“黃金水道”

首先，完善泄洪系統建設，擴大蓄水能力，疏浚下游的出海通道，提高泄洪能力，降低水患風險。淮河流域具有獨特的岸線優勢，能夠升級航道，規模化發展內河航運，實現河海聯運，增加對外貿易的強度。其次，改造升級相對應的港口，建設規模化的物流集散樞紐，大力發展集裝箱運輸，強力帶動所屬城市的經濟發展。另外，發展陸路交通，在原有鐵路的基礎上再新建一條橫貫東西的東隴海鐵路，完善鐵路基礎設施建設，并同時規劃建設沿淮高速公路，構建通達的現代化公路網絡體系，增強三種線路的連接、運輸和服務能力，從而完成與淮三角的無縫銜接，使“四位一體”的聯動機制開始真正運轉。