論我國農業土壤環境保護領域公眾參與制度的立法完善

黃進才 何曉龍

摘 要：隨著我國城市化與農業現代化水平的不斷提高，我國的農業土壤環境質量逐漸惡化，且已嚴重影響到了我國的農業生產和糧食安全。我國農業土壤環境保護領域社會公眾的參與程度不足是重要原因之一。因此，應全面分析制度原因，找出對策，以逐步完善我國農業土壤環境保護領域公眾參與制度。

關 鍵 詞：農業土壤；公眾參與；信息公開；行政決策；獎勵制度

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）08-0100-07

一、我國公眾參與環境保護

立法的發展歷程

在世界范圍內，1972年6月在瑞典首都斯德哥爾摩召開了第一次國際性的人類環境會議，我國政府派代表參加了此次會議，會后在世界范圍內，公眾參與環境保護相關制度得到了飛速發展。1992年6月聯合國環境與發展大會在巴西首都召開，會議通過的《里約環境與發展宣言》（又稱《地球憲章》）第二十二項原則對環境保護中的公眾參與進行了初步表述，這也標志著公眾參與成為了保護環境的有效措施之一。該宣言第六條、第八條明確規定單位和個人可以檢舉和控告污染環境的行為。

1989年我國正式頒布了《環境保護法》，在這部環保法中體現出了環境保護方面的公眾參與制度相關內容，環境保護成績顯著時可以獲得政府一定的獎勵。初步闡述了我國環境保護領域的公眾參與制度，也為該項制度的逐步完善奠定了基礎。1996年《國務院關于環境保護若干問題的決定》中明確指出，應該通過建立公眾參與機制，充分發揮社會公眾和社會團體在環境保護過程中的監督作用。2002年制定的《環境影響評價法》第五條規定：在環境影響評價工作中，公眾可以通過適當的方式參與，這是“公眾參與”這個詞語第一次在我國環境法律中出現。[1]2006年，原國家環保總局公布了《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，比較具體的規定了關于公眾參與特定建設項目的組織形式及一般要求。2007年的《環境信息公開辦法（試行）》，對于政府、企業公布環境信息的具體程序等相關內容做出了明確的規定。2014年新《環境保護法》第五條規定：公眾參與是環境保護的原則之一。還專門設立了關于信息公開和公眾參與的章節，對政府和單位信息公開、環境公益訴訟等內容進行了規定。盡管這次《環境保護法》的修訂對于推進環境保護領域公眾參與的發展有著重要意義，但目前我國現有公眾參與方面的法律規定，還不足以實現農業土壤環境保護領域公眾參與的有效展開。

二、我國農業土壤環境保護領域

公眾參與制度的缺失

我國政府一直以來都非常重視保障公民的環境權利，2012年國務院新聞辦公室發布了《國家人權行動計劃（2012-2015）》，明確了環境權是一種重要的基本人權。但是，在農村環境保護方面，我國法律、法規中大多都是原則性、概括性的條款，缺少專門法律、專門條款，農村環境保護立法遠遠無法滿足實踐的需要。[2]具體到農業土壤環境保護領域公眾參與方面，更是缺乏具體、明確的規定，幾乎為空白，嚴重制約了公眾參與在農業土壤環境保護中的作用。

（一）農業土壤環境信息公開機制不健全

公眾只有在及時、充分的了解了農業土壤環境信息的情況下，才能在農業土壤環境保護過程中提出有效的建議，公眾享有充分的環境知情權是公民參與到相關環境保護活動的重要前提。[3]雖然我國在《環境保護法》《環境信息公開辦法（試行）》等法律、法規中規定了環境信息公開的相關條款，但各相關規定在我國農業土壤環境保護實踐中的實際運用效果卻并不理想。2014年新修訂的《環境保護法》擴大了公開環境信息的主體范圍，相比修訂前的《環境保護法》增加了“其他負有環境保護監督管理職責的部門”這一類主體，這為進一步提高政府部門農業土壤環境信息公開的程度奠定了法律基礎。但是，我國《環境保護法》及其他法律、法規對企業的環境信息公開缺乏嚴格的規定，從2014年新《環境保護法》第五十五條規定及2007年《環境信息公開辦法（試行）》第十一條第十三款規定中可以看出，在我國，除了重污染或者排污超標的企業，其他企業組織是沒有義務主動公開其相關環境信息的，這樣的規定是極其不合理、不科學的，也在客觀上阻礙了農業土壤環境保護中公眾參與意識，限制了公眾參與作用的發揮。另外，環境信息公開方面的監督機制也不健全。根據新《環境保護法》第五十七條第二款的規定，公民、法人、其他組織有權就相關主管部門的不履行職責的行為向其上級機關或者監察機關舉報。從該條款內容可以看出，此種監督為內部監督，在一定程度上不利于農業土壤環境主管部門充分履行其公開農業土壤環境信息的職責。

（二）公眾參與意識不足

在我國農村地區居民環境保護意識相比城市居民而言十分薄弱，參與農業土壤環境保護的能力也非常有限。一是由于農村居民長期養成的生活習慣和生產習慣以及相對缺乏環境保護方面的知識，垃圾隨意丟棄、生活污水隨意排放、大量使用農藥或化肥的現象十分常見，且往往忽略這些行為對農業土壤環境質量的影響。二是農村在環境保護方面的基礎設施一般都比較落后，這樣也會使農村地區生活污染問題不斷加重。三是非政府組織在農業土壤環境保護領域公眾參與制度中的作用發揮不足。非政府環保組織是存在于行政部門和企業組織之間的中間組織，在一些環保法律發達的國家，環保NGO①是公眾參與本國環境保護的重要途徑。但我國法律中嚴重缺乏關于國家支持環保NGO建立和發展的條款。[4]這就導致了我國環保NGO長期存在規模較小、數量較少、資金缺乏、官方性強等問題，特別是在農業土壤環境保護領域，這些環保NGO發揮的作用更是有限，基本上不參與政府的環境決策，而把重心放在了宣傳相關環保知識和組織規模較小的環?；顒又?。

（三）公眾參與立法和行政決策制度的不完善

我國法律對于公眾在環境立法方面的參與只做了原則性規定，《立法法》《行政法規制定程序條例》《規章程序制定條例》等法律、法規沒有明確規定公眾在立法過程中參與的具體情形。[5]公眾參與農業土壤環境保護立法的方式主要有：問卷調查、座談會或者聽證會等，法律、法規對這些方面的具體程序性規定也基本上是空白的，嚴重限制了公眾對農業土壤環境保護相關立法實踐的參與。雖然我國法律、法規針對公眾參與環境行政決策也有零星規定，但這些規定基本都是概括性、原則性的，并且都是末端參與即事后參與。如《環境影響評價法》對公眾參與環境行政方面的規定根本沒有具體的參與程序。另外，從該法規定的內容亦可以看出，只有公眾在規劃和建設項目環境影響評價中的參與有明確規定，缺乏對制定環境相關標準和重大項目行政決策等方面的規定。只對公眾參與涉及到了預案的起草、審議過程、行為參與及事后參與，才稱得上是真正的環境行政決策公眾參與。[6]而且，對相關行政部門沒有組織聽證會或其他公眾參與活動、沒有征求有關專家及公眾的意見的，《環境影響評價法》中的責任部分也未就這些方面應承擔的法律責任進行具體規定。

（四）公眾參與農業土壤環境保護缺乏相應的激勵措施

在我國，環境保護工作長期以來一直都是由政府部門主導，因此，公眾腦海中已經形成了依靠政府的意識，其親身參與環境保護工作的意識相對薄弱，特別是廣大農村地區。由于受教育水平、生活水平的限制，公眾參與的意識則更加薄弱。[7]我國在逐步建立農業土壤環境保護公眾參與制度的過程中，激勵措施的缺失嚴重影響了公眾參與農業土壤環境保護水平的提高。十八大召開以后，我國更加重視生態環境的保護，雖然社會大眾的環境保護意識有所提升，但公眾參與環境保護的積極性仍嚴重不足。根據調研資料顯示，只有12.6%的公眾向政府部門或環境主管部門投訴過環境方面的問題。[8]在很多情況下，具有參與環境保護意識和能力的社會公眾，由于考慮到環境保護需要花費時間及資金，以及為了避免給自己帶來不必要的麻煩，最終會選擇放棄參與相關的環境保護工作。雖然新《環保法》第十一條規定了環保獎勵的內容，但此條款只用一句話概括性的規定了人民政府應該給予環保成績突出的單位或者個人一定的獎勵。我國應該制定一系列激勵條款，獎勵那些在農業土壤環境保護工作中提出可行性建議的社會公眾，這樣可以進一步提高社會公眾對參與農業土壤環境保護的關注度和積極性，使更多的單位、專家、人民大眾參與到農業土壤環境保護的活動中來，推動我國農業土壤質量的恢復和提高。

三、完善我國農業土壤環境保護

領域公眾參與制度

農業土壤環境質量直接關系到農業生產的開展和糧食安全，與社會公眾的利益休戚相關，應該逐步強化農業生產經營者及其他社會公眾的主體地位，充分發揮公眾在農業土壤環境保護中的作用。[9]公眾參與制度的完善不但可以提高公眾對農業土壤環境保護的關注和環保意識的提高，而且還有利于社會公眾有效地監督行政主管部門農業土壤環境保護工作。

（一）健全農業土壤環境信息公開機制

公眾參與農業土壤環境保護的重要前提條件是農業土壤環境相關信息的公開。雖然2007年原國家環?？偩止剂恕董h境信息公開辦法（試行）》，但是僅有這一辦法在農業土壤環境保護領域是遠遠不夠的。我國應該制定一部《農業土壤環境信息公開辦法》，在法律層面明確農業土壤環境信息公布的義務主體及其法律責任，在新環保法規定的信息披露義務主體基礎上擴大義務主體范圍，應該明確規定為所有掌握農業土壤環境信息的各級政府機關、各級主管部門及企事業單位。一方面，農業土壤環境保護各級主管機關必須將調查監測結果或者事故處理相關信息及時向社會公眾公布。如關系到農業土壤環境決策或是審批建設項目時，應該通過電視、網絡等媒介向社會公眾公布相關信息，并舉行相關聽證會或者論證會認真聽取和討論社會公眾的建議；[10]另一方面，應在該辦法中規定更嚴格的企業信息公開責任，不能僅僅要求重污染或者排污超標的企業公布其環境信息，其他企業組織也要定期公開其相關環境信息。雖然非重污染或者非排污超標的企業在公布環境信息過程中會相應增加一些額外投入，但是可以有效的預防和減少農業土壤污染事件的發生，對農業土壤污染的防治以及保障糧食安全具有重要意義。另外，可以在《農業土壤環境信息公開辦法》中明確商業秘密的范圍，建立商業秘密名錄，列入名錄的商業秘密可以不公開，但企業實施的行為有可能對農業土壤環境造成影響就需要向社會公布相關信息。[11]

（二）提高公眾參與意識，不斷推進環保NGO的建設

農村地區居民環境保護意識相對薄弱，各種破壞農業土壤環境的現象非常普遍，這是造成農村環境惡化的重要原因之一。[12]公眾參與是公眾的一種權利，只有不斷提高公眾的參與意識和能力，才能更好地維護公眾的權利和利益。因此，政府部門應該重視公眾的農業土壤環境保護意識教育工作，一方面，可以通過小學、中學、大學各層次的院校培養和提高學生群體的農業土壤環境保護意識，從而不斷提高他們的公眾參與能力，為以后更好地參與農業土壤環境保護相關活動奠定基礎；另一方面，政府及環境主管部門還可以通過電視、廣播、網絡等大眾媒介向公眾宣傳農業土壤環境保護的相關知識，或者通過增加環境方面的民意調查及民主懇談會的次數、增加網絡公共論壇數量，逐步提高普通人民群眾的環保知識水平，[13]為他們以后更好地參與農業土壤相關討論、更好地維護自身的農業土壤權益奠定基礎。

另外，環保NGO在環保法律發達的國家發揮著重要作用，這種組織一般是以保護環境和維護環境利益為宗旨，由于環境保護組織一般屬于非營利性組織，往往這些環保NOG能得到社會大眾更多的信任，更有利于推動公眾積極參與環境保護的相關活動。[14]我國應該在行政政策上支持環保NGO的成立，同時在法律層面明確環保組織擁有農業土壤環境權利，包括農業土壤環境知情權、訴訟權等，這些具體權利可以使環保NGO更好地發揮出自己的作用，從而不斷推進公眾參與制度的完善。不僅如，政府還應該從資金上支持環保NGO的發展，減輕環保NGO在參與或開展相關活動時的資金壓力，使其更好、更有效地參與到農業土壤污染防治工作中。在制定或批復有關農業土壤的政策或規劃時，各級政府應該通過座談會或者其他方式聽取和收集環保NGO的建議，充分發揮環保NGO在農業土壤污染防治中的作用，對提高公眾參與農業土壤環境保護的水平具有重要意義。[15]

（三）完善公眾參與相關立法和行政決策制度

雖然我國法律、法規對公眾參與環境立法和環境行政決策有一些規定，但規定得過于簡單，尤其是在有關公眾參與行政決策方面，公眾只有參與規劃和建設項目的環境影響評價得到了法律的明確規定，這使公眾參與決策的范圍受到了極大地限制。對此筆者提出如下建議：

在公眾參與農業土壤污染防治立法方面，根據2015年3月新修訂的《立法法》第六十七條規定，國務院的相關部門在起草行政法規時，應當聽取社會公眾的建議，可以通過舉行座談會或者聽證會等不同的形式進行。我國應該完善公眾參與環境立法的法律規定，要想提高環境立法的科學性和合理性，發揚民主在環境立法過程中的作用是必不可少的。[16] 可以通過法律解釋或者出臺具體的實施細則，明確規定公眾參與農業土壤環境保護立法時的參與方式、參與人員的確定標準、采納公眾意見的過程等具體程序內容。如在參與人員確定方面，參與人員應該由社會公眾民主選舉產生，可以以社區或者村民小組為單位，選出各個群體的代表，如果出現特殊情況無法確定時可以由上級行政主管部門指定參與人員。我國的農業土壤環境保護法律、法規制定中應該充分參考社會公眾的建議，進而逐步推動公眾參與農業土壤環境保護立法制度的完善。

在公眾參與行政決策方面，應當擴大環境行政決策的范圍，不能將社會公眾的參與權限制在規劃和建設項目的環境影響評價這一狹小的范圍內，而應該將參與的范圍擴大到所有涉及公眾環境利益的政府規劃、項目批復、農業土壤環境標準的制定等各種政府行為。公眾在行政決策方面的有效參與，有利于公眾和政府、企業相互之間的溝通及行政執法的有序進行，同時也可以有效避免因環境問題引發的群體性事件發生。[17]另外，在公眾參與行政決策領域，我國可以借鑒美國的經驗，在涉及到農業土壤環境的行政決策中增加通告、評論的公眾參與形式，制定明確、詳細的程序規則，充分發揮社會公眾在決策通告、決策評論、決策發布三個階段的重要作用。[18]至于操作的具體程序，可以通過新聞發布會、電視、電臺及各種網絡交流工具向廣大社會公眾發布相關信息，鼓勵社會公眾積極參與農業土壤環境的行政決策的討論并提出建議，行政部門可以在總結歸納的基礎上，運用通告程序中的各種方式集中回答公眾的意見。同時，國家在農業土壤環境保護立法時應進一步明確規定各級行政部門及環境主管部門的法律責任，這樣，在相關行政部門或環境主管部門不履行公眾參與的相關職責時，社會公眾尋求救濟就有了法律依據。

（四）完善公眾參與農業土壤環境保護的獎勵制度

雖然新環保法概括性地規定了對環境保護方面成績突出的單位或者個人進行獎勵，但原則性太強，欠缺具體的實施細則。因此，需要通過逐步完善相應的獎勵條款及獎勵措施，不斷推進公眾參與環境保護獎勵制度的健全。一是在獎勵的條件方面，應該將現有《環境保護法》中的“成績顯著”的獎勵標準進一步明確規定，以列舉的方式具體規定出哪些環境保護行為可以計入“成績”，關于“顯著”的法律界限也應該做出具體、明確的規定，從而避免一些實踐中的爭議。提出申請獎勵的主體范圍應該進一步擴大，可以包含行政部門、環境保護主管部門、有關單位或者社會大眾，這些主體都可以提出對單位或者個人的環境保護方面的獎勵。

二是在審批和公示方面，關于環境獎勵的審批，立法中應該對獎勵的申報等審批各個階段的具體程序作出明確規定。 筆者建議在各省級環境保護部門建立專門的環境獎勵審查機構，對全省范圍內的環境獎勵申請進行審查和批準。在環境獎勵獲得批準后應該向社會進行公示，并且應該確定合理的公示期限，省級獎勵審查機構應接受并審查社會各界提出的異議，并在總結整理后向社會做出集中答復。如果在環境獎勵公示過后，發現存在不正當或不合理的情況，該獎勵的批準機關及相關利害關系人都可以提出事后的補救程序。

三是在環境獎勵的內容方面應借鑒世界各國的立法與實踐經驗，結合我國的實際，采取以物質獎勵為主，給予物質獎勵與授予榮譽稱號等精神獎勵相結合的形式。關于獎勵資金的來源，可以借鑒美國《超級基金法》中資金的籌集方式并結合我國的實際情況，將獎勵資金基本來源確定為：各級政府的財政撥款、各級環境保護部門的環境保護專項資金劃撥、社會各界的捐款以及對環境污染企業的罰款，從而保證獎勵資金的充足和穩定。[19]而獎勵的具體數額，可以在環境獎勵立法時根據環境保護成績的高低，明確規定不同的等級和相應的獎勵數額，從而保證獎勵制度公平、公正的進行，進而逐步提高我國農業土壤環境保護中的公眾參與水平。

總之，目前，隨著我國農村地區經濟發展水平的快速提高，農業土壤環境的整體形勢不容樂觀，公眾參與作為發展農業土壤環境保護事業的重要基礎和動力，應該在農業土壤環境保護中充分發揮其重要作用。2014年黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》及環境保護部發布的《關于推進環境保護公眾參與的指導意見》中關于公眾參與的表述，都體現出了黨和國家對環境保護領域公眾參與的高度重視。我們需要加強在環境保護法律方面的研究和探索，結合我國的具體實際情況，爭取早日構建起具有中國特色的農業土壤環境保護公眾參與制度。

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（責任編輯：徐 虹）

A Discussion on Legislative Perfection of the Public

Participation System in China's

Agricultural Soil Environmental Protection Field

Huang Jincai，He Xiaolong

Abstract：With China's urbanization and agricultural modernization level constantly improving，China's agricultural soil environmental quality gradually worsens， and has seriously influenced China's agricultural production and food safety.The insufficient public participation degree in China's agricultural soil environmental protection field is one of the important reasons.Therefore，we should fully analyze reasons and find out countermeasures to improve the public participation system in China's agricultural soil environmental protection field step by step.

Key words：agricultural soil；public participation；information disclosure；administrative decision-making；reward system