員額制條件下落實司法責任制有關問題研究

柳小勤 羅旭強

內容摘要：新一輪司法改革賦予了檢察官在其職權范圍內的案件決定權，突出了檢察官的辦案主體地位。員額制實行后落實司法責任制要堅持檢察官辦案的親歷性原則，完善案件質量保障機制和內部監督制約機制，完善檢委會的職能定位，以確保案件質量，確保檢察權的統一、規范、正確行使。

關鍵詞：員額制 檢察官 檢委會 職責 監督

目前，司法改革已進入第三批試點階段，很快將在全國全面實施。落實司法責任制是司法改革的重要內容。實行員額制后檢察官人均辦案數的增長以及檢察官的親歷性職責、案件質量的保障以及檢察官的監督制約等都是值得研究的課題。本文以甘肅省平涼市崆峒區人民檢察院的人員結構和辦案情況為基礎，就員額制條件下落實司法責任制有關問題進行探討。

一、實行員額制后的若干新情況預測

（一）檢察官人均辦案數量增加后落實司法親歷性原則的難度加大

甘肅省平涼市崆峒區院偵監科2011年至2015年共辦結案件881件，年人均辦案數58.7件。改革后偵監科預計入額檢察官2人，年人均辦案數88件，平均4天（包括雙休日和節假日）辦結1件審查逮捕案件。公訴科2011年至2015年共辦結案件1533件，年人均辦案數51件。改革后，公訴部門預計入額檢察官4人，年人均辦案數達77件，平均4.7天（包括雙休日和節假日）辦結1件公訴案件。按照司法親歷性原理，要求檢察官親身經歷案件審理的全過程，直接接觸和審查各種證據，特別是直接聽取訴訟當事人的主張、理由、依據和質辯，直接聽取其他訴訟參與人的言詞陳述。在以上不足5天辦結1件公訴案件的工作量下，要求檢察官親自訊問犯罪嫌疑人，訊問關鍵證人和其他重要訴訟參與人，組織收集、審核證據、出席法庭、審核法律文書等工作，從時間和精力方面難度較大。而且在實行員額制后，大部分檢察官將同時是部門負責人，還要承擔檢察管理職責，這就使得落實司法親歷性原則遇到了挑戰。在這種情況下，實行員額制時，一定要按照司法親歷性原理合理確定檢察官與檢察輔助人員的權責界限，以防檢察官將本該自己履行的職責無限制地授權給檢察輔助人員，做“甩手掌柜”，出現新的“定者不審、審者不定”。

（二）檢察官獨立承辦案件后案件質量保障機制和監督制約機制需要完善

按照最高人民檢察院《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》的規定，獨任檢察官和主任檢察官在職權范圍內可以對辦案事項作出決定，而且可以將檢察長的部分職權委托檢察官行使。較之傳統辦案模式，改革后的檢察官辦案主體地位突出，自主決定權明顯增加。權力增加后隨之而來的問題就是案件質量的保障和監督制約問題。如果沒有一套嚴密的監督制約機制來保障檢察官規范行使職權，保障案件質量，出現權力濫用和案件質量問題的可能性就會大幅度增加。由此，實行員額制后一定要有新的案件質量保障機制和監督制約機制與之配套。

（三）案件質量責任加大后檢察官向檢委會讓度責任的可能性增大，檢委會的職能定位需要調整，檢委會工作機制需要進一步完善

以甘肅省平涼市崆峒區院為例，2013年召開檢委會29次，討論案件46件；2014年召開檢委會44次，討論案件81件；2015年召開檢委會49次，討論案件107件。基層院檢委會承擔了大量案件的討論決定任務，基本上成為個案決策機構。改革后，檢察官的獨立決定權增加，案件質量終身負責制增加了檢察官的辦案責任和風險。在這種情況下，檢察官會盡可能地把存在質量風險和上訪風險的案件推向檢委會，向檢委會讓度責任，由檢委會承擔辦案風險。這就要求檢委會要與檢察官合理分權，明確檢委會的職能定位和職責權限，完善檢委會運行機制，防止更多的本該由檢察官獨立決定的案件流向檢委會。

二、合理確定檢察官親歷性職責，切實保證案件質量

為切實保證案件質量，根據司法親歷性原則要求，檢察官除必須履行最高人民檢察院《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》第17條規定的職責之外，還應當親自承擔以下辦案事項：

（一）組織對人民檢察院直接受理立案偵查的案件開展初查

初查在檢察機關查辦職務犯罪案件中具有極為重要的作用，初查中涉及走訪相關涉案人員、核實相關事實等工作，初查工作規范與否、初查工作質量的高低關系案件能否成功立案，也關系到檢察機關的公信力。最高人民檢察院《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》第17條規定的檢察官應當親自承擔的事項中沒有涉及初查工作。鑒于初查環節對于查辦職務犯罪案件的重要意義，為保證初查工作的深入有效進行，筆者認為初查工作應當由檢察官親自組織開展。

（二）審閱偵查機關的全部偵查卷宗。不管是辦理審查逮捕、審查起訴案件，還是辦理訴訟監督案件，偵查卷宗是最主要的案件材料

偵查卷宗全面記載了偵查機關查明的案件事實、證據、偵查機關的法律適用以及偵查活動情況，也是檢察機關認定事實、證據、適用法律和進行訴訟監督的主要依據。如果不全面審閱案卷，就無法全面掌握案件事實、證據和偵查活動開展情況，無法認定事實和證據，也無法準確地進行訴訟活動監督。因此，檢察官作為案件承辦人，應當對案件卷宗進行全面審閱。

（三）訊問犯罪嫌疑人、被告人，詢問證人和其他訴訟參與人，應當由檢察官親自參加和主持

如果檢察官實在不能到場，檢察官應當事先就重要訊問、詢問事項制作訊問、詢問提綱交由檢察輔助人員按照提綱訊問、詢問。

（四）辦理訴訟監督案件中詢問有關人員、核實相關情況的工作

涉及辦理訴訟監督案件的職責劃分問題，最高人民檢察院《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》第17條只規定了“代表檢察機關當面提出監督意見”由檢察官親自承擔。筆者認為，代表檢察機關當面提出監督意見的工作只是一種結論性質、終局性質的工作，監督意見是在規范、深入的調查基礎上形成的。調查過程是否規范、深入和全面，決定了監督意見的質量。因此，檢察官作為訴訟監督案件的承辦人，應當親自參與辦案中詢問相關人員和核實相關情況的工作，以保證訴訟監督案件的質量和效果。

（五）制作法律文書

從理論上講，法律文書充分體現了對案件事實、證據的認定、處理以及法律適用等重大問題，制作法律文書應當由辦案檢察官親自完成。但是由于員額制的人數比例限制，檢察官人均辦案數量增加，檢察官的工作量大幅度增加，全部法律文書由檢察官親自承擔不夠現實，草擬法律文書可以由檢察輔助人員完成。為落實司法工作的親歷性原則，在制作法律文書中，對案件的核心問題以及實質性處理意見必須由檢察官親自制作。

三、科學構建案件質量保障機制和內部監督制約機制，保障檢察權的規范、正確行使

新的檢察權運行機制改革的價值取向，主要是讓檢察官成為有職有權，相對獨立的辦案主體。在“放權”的同時必須構建科學完備的案件質量保障機制和對檢察官的監督制約機制，以保障檢察權的規范、正確行使，保證案件質量。由于案件質量保障機制和監督制約機制具有緊密的內在聯系，在此一并討論，不分別論述。

筆者設想，在新的檢察權運行機制條件下，除最高人民檢察院《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》規定的監督制約制度之外，還可以采取以下措施加強對檢察官的內部監督制約，保障案件質量。

（一）建立院領導同步審查機制，將對檢察官的監督落實到事中

按照監督行為與被監督行為的時間差異，可以將監督行為分為事中的同步監督和事后監督。從監督的效果來看，事中的同步監督有利于防范濫用權力問題的發生，屬于“治未病”；事后監督是對已經發生的濫用權力問題的監督，屬于“治已病”。兩者相較，事中的同步監督比事后監督的意義更大，效果更好。因此，在對檢察官的監督中，更應該研究設計一套科學嚴密的事中的同步監督措施。措施之一就是檢察官在辦理每一件案件的每一個環節，都應當同時將有關材料報送分管副檢察長或檢委會專職委員同步審查，分管副檢察長可以隨時就檢察官辦理的案件提出指導意見和糾正意見，開展同步指導和監督。報送的材料應當包括偵查部門的卷宗、案件當事人、訴訟參與人提交的相關材料以及檢察官辦案形成的案件材料。當然，這種同步審查不是代替檢察官的審查辦理，更不能代替檢察官作出決定，而是為了了解案件辦理情況，適時提出意見，預防檢察官濫用權力。這種同步審查，類似于“顧問”和股份制企業的“監事會”的作用。這樣同步審查，也為院領導核閱部門負責人的案件材料提供了足夠的依據，為檢委會討論案件提供了充足的材料和依據。

（二）建立對檢察官司法辦案的核閱制度

有些試點地區建立了業務部門負責人對檢察官司法辦案的核閱制度。對檢察官承辦的案件，業務部門負責人對處理決定或意見沒有異議的，在相關文書中簽“已閱”；有異議的，可以向檢察官提出意見建議，也可以向分管副檢察長或檢察長報告，但不得改變檢察官處理決定或意見。意見、建議、報告應當以書面形式作出，歸入案件卷宗。這種制度完全不同于傳統的“三級審批制”，但對保障案件質量，保障規范司法有重要意義。推而廣之，對部門負責人辦理的案件，應當由分管副檢察長或專職委員核閱，副檢察長和專職委員辦理的案件，應當由檢察長核閱。

（三）完善個案考核，實行案件質量評查常態化

按照目前通行的做法，考核評價一個地區的檢察業務工作情況一般采用設置比例指標的做法，比如不捕率、不訴率、抗訴率、抗訴采納率、抗訴改判率等等。這種指標對規范檢察權的統一正確行使起到了一定的作用，但是在保障個案質量方面作用非常有限，控制指標并不能從根本上防止冤假錯案。筆者認為，要讓考核回歸司法規律，就要在個案考核方面下功夫，讓考核百分之百覆蓋所有案件，把所有案件都作為獨立的個體進行考核評價。通過對所有案件無一例外的考核評價，來防止出現冤假錯案，讓司法辦案的瑕疵能夠及時得到糾正。首先要制定個案質量標準。可以由省級以上檢察院就審查逮捕、審查起訴案件、直接受理立案偵查的職務犯罪案件、訴訟監督案件等分類制定每一類案件（如盜竊案件、搶劫案件、毒品案件、貪污賄賂案件等等）的事實認定標準、證據證明標準、法律適用標準、釋法說理標準、法律文書質量標準等，作為對案件進行考核的依據。其次要建立檢察官履職檔案，對檢察官必須履行的職責逐案登記，建立檔案，作為對其進行個案考核的主要依據。再次要實行個案由上級院評價考核制度。對檢察官辦理的每一件案件，都應當由上級院定期從辦案程序、事實認定、證據審查、法律適用、社會效果等方面全面進行考核評價，做出量化評定。由上級院對下級院檢察官辦理的案件進行考核評價，有利于排除人情困擾，有利于發現和解決問題，全面客觀的對個案進行評價。

四、建立檢委會討論案件過濾機制，防止規避責任

最高人民檢察院《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》賦予了檢察官就承辦案件提交檢委會討論的請求權。由于改革后的檢察官對案件質量終身負責，為了防止檢察官為分散和規避個人責任而隨意將案件提交檢委會討論，應當明確檢委會討論案件的范圍，由檢委會辦事機構按照案件范圍對提交案件進行過濾。

從案件類型方面來看，以下四個方面的案件應當由檢察官全面審查，提出意見，業務部門負責人審核，報檢察長提交檢委會討論決定：一是對涉及國家外交、國家安全、民族宗教、社會穩定等重大敏感、復雜案件和新罪名、新類型的案件，應當由檢委會討論決定。二是有可能引發當事人上訪和媒體關注的案件，應當由檢委會討論決定。三是對有領導干部、司法機關內部人員過問，有可能影響公正司法的案件，應當由檢委會討論決定。四是對定性處理有重大分歧的案件，主要是涉及罪與非罪、此罪與彼罪，或者對法律適用有重大分歧并可能導致案件處理出現重大差異的案件，應當由檢委會討論決定。

從個案的審查處理方面來分析，按照司法親歷性要求，由于檢委會委員無法在討論案件前親自審查案件事實和證據，對案件事實和證據的討論存在“審者不定、定者不審”的問題，檢委會的職能定位可以參照人民法院審判委員會改革的趨向，以討論決定法律適用問題為主，事實、證據認定問題為輔，一般不討論事實、證據認定問題。事實、證據的認定應當由檢察官獨立擔責。這樣，更符合檢委會的職能定位，能夠更好地發揮檢委會的職能作用。

總之，落實司法責任制既要突出檢察官的主體地位，給予其職權范圍內的案件決定權，又要堅持檢察官辦案的“親歷性”，更要加強對檢察官的監督制約，完善檢委會的職能定位，確保案件質量，確保檢察權的統一、規范、正確行使。