民事執行檢察監督的制度完善

匡牧霞 姚廣平

內容摘要：民事執行檢察監督是化解人民法院“執行難”和“執行亂”的有力制度設計。但是，立法規定的原則性、司法解釋的不具體，使得在實踐中做法不一，民事執行檢察監督的制度功能難以得到很好的實現。完善民事執行檢察監督制度，要在正確理解《民事訴訟法》立法精神的基礎上，明確民事執行檢察監督應當遵循的基本原則，細化民事執行監督的具體規范。

關鍵詞：民事執行 檢察監督 制度完善

“執行難”、“執行亂”是當前我國人民法院民事執行工作中存在的兩大問題。修改后的《民事訴訟法》規定了“人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督”，但是對于民事執行檢察監督的范圍、方式、程序和效力等法律問題還沒有作出具體的規定。

一、民事執行檢察監督的內涵、特征和現實意義

（一）民事執行檢察監督的內涵及特征

民事執行檢察監督，是指人民檢察院依據法律規定通過特定的法律監督方式對人民法院的民事執行活動進行法律監督。[1]民事執行活動包括人民法院在民事執行活動中所作的裁定、決定、通知和具體執行行為違法、不當或存在錯誤。[2]民事執行檢察監督具有以下特征：一是外部性，民事執行檢察監督是人民檢察院對人民法院的執行活動的外部監督。內部監督由于是系統內的一種自我規范和約束，其作用十分有限。因此，為了從根本上規范民事執行活動，必須建立以外部監督為主導，內部監督為補充的執行監督體系。二是被動性，民事執行活動大多數涉及的是私權領域，為了保障當事人和案外人處置私權的權利，檢察機關一般不主動啟動監督程序，民事執行檢察監督一般以當事人的申請為前提。

（二）民事執行檢察監督的現實意義

一是民事執行檢察監督制度的良好運行能督促法院嚴格依法進行執行活動，有效化解“執行亂”和“執行難”，更好地促進司法公正。二是檢察機關對法院的民事執行活動進行監督，能夠保障當事人的參與權和知情權，[3]有利于增進法院、檢察院與當事人之間的信任關系，構建和諧的司法環境。三是民事執行檢察監督既是對人民法院執行工作的監督制約，也是對人民法院依法執行的獨立保障。

二、我國民事執行檢察監督的現狀及缺陷

（一）我國民事執行檢察監督的法律現狀

修改后的《民事訴訟法》第235條規定：“人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督。”該條法律條文是對民事執行檢察監督的原則性和概括性規定。最高人民檢察院在2013年9月通過的《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》中第8章對民事執行檢察監督作了專門規定。然而，與其他章節相比，對執行活動的檢察監督的規定僅有以下三條條文，分別是第102條、第103條和第104條。上述三條法律條文分別是對檢察機關的監督對象、作出檢察建議和不支持當事人申請的程序的規定。2011年最高人民法院、最高人民檢察院《關于在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作的通知》（以下簡稱《通知》）對在部分地方開展民行活動法律監督試點工作進行了規范，內容包括確定試點單位，檢察機關實施民事執行活動法律監督的范圍和具體時間程序上的規定。

（二）我國民事執行檢察監督存在的法律問題

1.民事執行監督的范圍不清晰。《民事訴訟法》第235條確立了檢察機關民事執行監督的范圍是民事執行活動，這是從法律層面賦予檢察機關民事執行監督權，但是該法律條文未對民事執行檢察監督的具體事項進行規定，缺乏操作性。

2.民事執行監督的方式不統一。《民事訴訟法》沒有對民事執行檢察監督的方式進行規定，《通知》中規定了檢察機關應當經檢察委員會決定并通過提出書面檢察建議的方式對法院的民事執行活動實施法律監督。而目前實踐中，檢察機關對民事執行活動的監督方式主要包括檢察建議、監督意見、糾正違法通知書、暫緩執行建議、說明理由通知書、參與執行和解、現場監督等，各地的監督方式混亂、不統一，有些地區檢察建議是唯一方式，有些地區采取多種方式進行監督，但具體采取何種方式對何種情形進行監督卻沒有具體的標準。在民事執行監督的方式上隨意性較大，有損檢察機關民事執行檢察監督的權威性。

3.民事執行檢察監督的效力不明確。檢察建議是檢察機關在進行民事執行檢察監督時采取的最主要的方式，但是對于其效力法律并未給予明確規定。檢察建議不具有啟動程序和實施制裁等效力，實踐中法院時常對檢察建議不予采納，甚至對檢察機關作出的檢察建議不予回復，導致檢察機關對民事執行活動的監督無法真正發揮效力。

三、完善我國民事執行檢察監督的法律建議

（一）明確民事執行檢察監督的原則

1.同級監督原則。檢察機關在實施民事執行監督時，應當由同級檢察院受理對同級法院執行裁定、決定，通知和具體執行行為進行監督，保持民事執行監督的對等性、合法性，確保監督的效果和效率。在地域管轄上，采取執行法院所在地人民檢察院管轄的原則。

2.適度監督原則。雖然民事執行監督應當是對整個執行活動的全面監督，但是這種監督又應當是有限和適度的。民事執行的案件是民事案件執行標的具有私權屬性，執行檢察監督應當遵循適度監督的原則，充分尊重法院的獨立性和當事人的處分權，不影響人民法院的正常執行活動，同時要維護法院審判與執行的權威性，正確處理檢察監督與法院生效裁判的既判力和執行力的關系。

3.以當事人申請為原則。民事執行涉及私權處分。民事執行檢察監督的啟動，應當遵循當事人自主的原則，尊重法律所賦予當事人的處分權。因此，民事執行活動的檢察監督一般應當以當事人的申請為前提，除非違法民事執行活動侵害了國家、社會或者第三人的合法權益，檢察機關不應主動啟動監督程序。檢察機關對民事執行活動的監督應當限于最后一道防線和查漏補缺上，抓住關鍵環節，提高監督效益。

4.公正與效率原則。公正是設立民事執行檢察監督的首要目的，而民事執行實質上是實現法律文書所認可的權利，與審判程序相比更加注重效率。因此，檢察機關對民事執行活動的監督應當兼顧公正和效率，既要站在中立的立場上完成監督，保證人民法院執行活動的公正性，又要保證及時完成監督事項，并推進法院的執行效率，實現執行程序中各方利益的平衡。

（二）明確民事執行檢察監督的范圍

修改后的《民事訴訟法》確定了檢察機關民事執行檢察監督的對象是法院的民事執行活動，可以將執行活動理解為執行行為，檢察機關監督的對象應當是執行法院和執行人員的執行行為。從我國民事強制執行的實踐中可以看出，造成執行難的主要原因之一是法院的消極執行行為。因此，民事執行檢察監督的范圍不應局限于《通知》中確定的五種情形，還應當包括實體上和程序上違反法律規定的情形。在實體方面，民事執行檢察監督主要監督執行活動的法律依據是否合法。范圍包括：作為執行依據的法律文書是否具有法律效力，作為執行依據的法律文書是否違法進行了變更、篡改，法院作出的凍結、查封、評估、拍賣、變賣等措施的裁定、決定是否違反法律規定，是否錯誤變更或追加被執行主體，是否錯誤執行第三人或案外人財產，給當事人、案外人造成損失等涉及當事人重大實體權利方面違反法律規定的情形。在程序方面，民事執行檢察監督主要監督執行活動是否合乎法定程序。范圍包括：執行裁定等法律文書是否在法定期限內送達，法院執行人員是否在法定期限內采取執行措施，是否存在重復查封、扣押、凍結被執行財產或者擅自解除查封、扣押、凍結被執行財產或者超出執行標的范圍的執行新措施和行為，執行人員在執行活動中是否存在徇私枉法等職務犯罪行為。

（三）明確民事執行檢察監督的方式

在實踐中，民事執行檢察監督存在檢察建議、糾正違法通知書、暫緩執行建議、建議更換承辦人、要求說明理由通知書等多種監督方式，檢察機關進行民事執行檢察監督的方式各地均不統一，在一定程度上不利于確保檢察監督的權威和實效。將監督方式進行統一明確，能更好的開展民事執行檢察監督工作。

1.檢察建議。檢察建議在民事執行監督中是有效的監督手段，監督成本較低，適用對象較廣，能夠提高效率，節約司法資源。修改后的《民事訴訟法》賦予檢察機關作出檢察建議這項監督手段，但并沒有對檢察建議適用的具體類型、適用條件、程序等作出具體規定。可以通過司法解釋的方式，進一步明確檢察建議在民事執行監督中的適用情形、程序和效率，將檢察建議這一監督方式規范化。采取檢察建議這一方式的情形主要包括以下幾種：執行裁定、決定的依據錯誤，或者認定事實的主要證據不足，或者適用法律錯誤；法院未在法定期限內作出裁定、決定；檢察機關認為應當暫緩執行、中止執行的；檢察機關發現其他有違法侵犯當事人合法權益的執行裁定、決定等情形，應當以檢察建議的方式督促法院糾正。在作出檢察建議時，檢察機關要加強與法院的溝通和聯系，確保雙方的信息互通，有利于法院對檢察建議作出及時的回復。

2.糾正違法執行通知書。糾正違法執行通知書是檢察機關發現人民法院作出的執行裁定、決定違反法律規定或者執行人員存在違法行為，若不及時加以糾正可能導致嚴重后果時，檢察機關可以向法院發出《糾正違法通知書》，要求法院限期糾正。糾正違法通知書具體的適用情形包括：執行裁定、決定或執行行為違反法定程序，采用強制執行措施違反法律規定，執行人員不依法及時采取執行措施或者有意拖延，執行人員拒不出具相關執行裁定書，執行人員在執行過程中有貪污、受賄、濫用職權等違法行為等情形。同時，檢察機關在發現執行人員存在貪污、受賄、濫用職權等違法行為涉嫌構成犯罪的，應及時將線索收集、整理、移送本院職務犯罪偵查部門，強化與檢察機關的不同業務部門的配合協作。

3.現場監督。現場監督是檢察機關對法院的民事執行活動的同步監督方式。現場監督適用于涉及國家利益、社會公共利益的案件，涉及社會和諧穩定的群體性案件，事關地方經濟發展、黨委政府明確要求檢察機關參與的執行案件。啟動現場監督可以依當事人申請、法院邀請或檢察機關認為有必要進行現場監督的情形。值得注意的是，現場監督只適用于執行活動重大、涉及社會穩定、被執行人員人數眾多等情形，并且要嚴格依據法定程序進行監督。

（四）明確民事執行檢察監督的效力

檢察機關對法院民事執行活動的監督的法律效力一直備受爭議。首先，檢察機關對法院作出的檢察建議不具有實施制裁的功能與啟動程序的效力，以致于法院常常不予采納，甚至放任不理，造成民事執行檢察監督的虛置。其次，檢察機關對民事執行檢察監督是一種非訴性的監督手段，主要依賴于檢察機關與法院通過溝通、協作的方式來督促法院的執行活動。因此，民事執行檢察監督的效力的發揮需要法檢兩家的協作才能實現，檢察機關單方面對民事執行檢察監督的效力進行約束，往往使得其流于形式。

（五）建立民事執行檢察監督的保障措施

建立民事執行檢察監督的保障機制主要包括對監督過程的保障機制和對監督實效的保障機制。一是就保障監督程序來說，查閱卷宗是檢察機關對執行活動進行監督的主要方式之一，因此人民法院應當配合檢察機關調閱民事執行卷宗，提供調閱服務。檢察機關可依法行使調查核實權，相關單位和個人應當配合。二是就保障監督實效來說，檢察機關內部應當良好協作，民事檢察部門做好執行監督與相關職能部門的工作銜接。三是檢察機關對民事執行活動的監督效果在很大程度上取決于人民法院的主動配合，法檢兩院應當建立協調、合作機制，就民事執行檢察監督的方式、效力會簽工作細則，保障民事執行檢察監督制度的良好運行。

注釋：

[1]參加彭德文、楊紅：《論民事執行監督的制度構建和完善——以基層民事執行檢察監督為視角》，載《中國檢察官》2013年第6期。

[2]參見鞏富文、黃海：《民事執行檢察監督基本問題辨析》，載《人民檢察》2013年第23期。

[3]參見李菊明：《民事執行檢察監督制度建構新論》，載《法學論壇》2015年第3期。