論監(jiān)外執(zhí)行制度的完善

摘 要 我國(guó)的監(jiān)外執(zhí)行制度目前存在對(duì)決定權(quán)監(jiān)督不到位、具體落實(shí)不到位、收監(jiān)不及時(shí)三大問(wèn)題。本文倡導(dǎo)加強(qiáng)檢察院對(duì)這一制度的全面監(jiān)督，從而保證該制度的合法、合理運(yùn)行，并且通過(guò)轉(zhuǎn)移收監(jiān)決定權(quán)從而解決決定機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)不一致的矛盾，從而實(shí)現(xiàn)從罪犯監(jiān)外執(zhí)行到收監(jiān)執(zhí)行全方位責(zé)任制度劃分。

關(guān)鍵詞 監(jiān)外執(zhí)行 監(jiān)督 收監(jiān)決定權(quán) 檢察院

作者簡(jiǎn)介：韓小碩，天津市和平區(qū)人民檢察院公訴科。

中圖分類號(hào)：D926 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）03-044-02

暫予監(jiān)外執(zhí)行制度在1996年刑事訴訟法里就有所涉及，2012年新刑事訴訟法對(duì)該制度進(jìn)行了修改，增加到四個(gè)條文。對(duì)監(jiān)外執(zhí)行的條件進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，明確了監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)。四項(xiàng)變化：1.擴(kuò)大了監(jiān)外執(zhí)行的適用范圍，被判處無(wú)期徒刑的懷孕的婦女仍可以適用監(jiān)外執(zhí)行；2.批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，判決之后直接決定實(shí)行監(jiān)外執(zhí)行的，由法院決定，交付執(zhí)行的，由監(jiān)獄部門(mén)決定；3.檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)變?yōu)槭虑氨O(jiān)督，并且更明朗化了；4.執(zhí)行機(jī)關(guān)變?yōu)榱怂痉ㄐ姓块T(mén)。

暫予監(jiān)外執(zhí)行制度是我國(guó)刑事訴訟法一項(xiàng)人性化的刑罰執(zhí)行制度。對(duì)有嚴(yán)重疾病的人、懷孕的婦女及生活不能自理的人進(jìn)行監(jiān)外執(zhí)行不是對(duì)罪犯的放縱，而是法律所提下的一種人文關(guān)懷。這本應(yīng)當(dāng)是極其好的一項(xiàng)制度，但是在實(shí)施過(guò)程中漏洞百出。監(jiān)外執(zhí)行的不規(guī)范必然會(huì)反向影響司法權(quán)威，阻礙中國(guó)的法治進(jìn)程。因此，應(yīng)當(dāng)完善暫予監(jiān)外執(zhí)行制度，讓好的制度回歸本位。

一、 現(xiàn)實(shí)中暫予監(jiān)外執(zhí)行的問(wèn)題

從整個(gè)的過(guò)程來(lái)看，暫予監(jiān)外執(zhí)行可以分為決定、執(zhí)行和收監(jiān)三個(gè)部分。刑事訴訟法雖然對(duì)這三個(gè)部分做出了規(guī)定，但是由于在細(xì)節(jié)上沒(méi)有規(guī)定，所以在實(shí)踐中仍存在許多問(wèn)題，尤其在各個(gè)部門(mén)之間的銜接上可能導(dǎo)致推諉，影響這項(xiàng)制度效果的達(dá)成。

（一）暫予監(jiān)外執(zhí)行決定權(quán)監(jiān)督不到位

《刑事訴訟法》第二百五十四條第五款規(guī)定：“在交付執(zhí)行前，暫予監(jiān)外執(zhí)行由交付執(zhí)行的人民法院決定；在交付執(zhí)行后，暫予監(jiān)外執(zhí)行由監(jiān)獄或者看守所提出書(shū)面意見(jiàn)，報(bào)省級(jí)以上監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)或者設(shè)區(qū)的市一級(jí)以上公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)?！睆姆l規(guī)定可以得出，暫予監(jiān)外執(zhí)行的決定機(jī)關(guān)有三個(gè)：法院、省級(jí)以上監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)以及市級(jí)以上的公安機(jī)關(guān)。但是，根據(jù)相關(guān)的司法經(jīng)驗(yàn)，有決定權(quán)的三個(gè)機(jī)關(guān)在行使監(jiān)外執(zhí)行的決定權(quán)時(shí)受到的監(jiān)督是不同的。法院在進(jìn)行宣判的同時(shí)決定對(duì)罪犯實(shí)行監(jiān)外執(zhí)行，這種情況下檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)一直在參與整個(gè)審判過(guò)程。所以，法院的決定權(quán)往往受到很大程度的監(jiān)督，是檢察院的直接監(jiān)督。相對(duì)而言，省級(jí)以上的監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)及市級(jí)以上的公安機(jī)關(guān)的決定權(quán)就沒(méi)有這樣的監(jiān)督效果。根據(jù)2012年新修訂的刑事訴訟法規(guī)定，監(jiān)獄和看守所提出暫予監(jiān)外執(zhí)行的應(yīng)當(dāng)將書(shū)面意見(jiàn)抄送人民檢察院。人民檢察院可以向決定或者批準(zhǔn)機(jī)關(guān)提出書(shū)面意見(jiàn)，但是檢察機(jī)關(guān)提出的書(shū)面意見(jiàn)是否能夠得到執(zhí)行是個(gè)未知數(shù)。一方面，檢察機(jī)關(guān)在沒(méi)有被害人或利益相關(guān)人的社會(huì)監(jiān)督下往往沒(méi)有監(jiān)督上述兩部門(mén)監(jiān)督的主動(dòng)性，另一方面，即使檢察機(jī)關(guān)有主動(dòng)性，其書(shū)面意見(jiàn)以糾正違法通知書(shū)和檢察建議出現(xiàn)，這兩種書(shū)面意見(jiàn)在法律上沒(méi)有強(qiáng)制力，所以這種情況下的檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督往往會(huì)流于形式，沒(méi)有起到實(shí)質(zhì)性的作用。

此外，作為監(jiān)外執(zhí)行的執(zhí)行機(jī)關(guān)的司法行政機(jī)關(guān)沒(méi)有參與到整個(gè)決定程序當(dāng)中去。決定程序不參與往往會(huì)造成司法行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行監(jiān)外執(zhí)行時(shí)存在諸多的問(wèn)題。在對(duì)監(jiān)外罪犯的考察中發(fā)現(xiàn)，脫管失控大都是由交付執(zhí)行環(huán)節(jié)中，司法機(jī)關(guān)的配合銜接不到位造成的。一是人民法院、監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)沒(méi)有根據(jù)法律規(guī)定，將暫予監(jiān)外執(zhí)行決定等及時(shí)送達(dá)執(zhí)行機(jī)關(guān)和人民檢察院，有的監(jiān)獄甚至把相關(guān)法律文書(shū)讓罪犯自己帶回，造成見(jiàn)人不見(jiàn)檔、見(jiàn)檔不見(jiàn)人，甚至人檔都不見(jiàn)的情況；二是監(jiān)外執(zhí)行中，有的勞改機(jī)關(guān)未按規(guī)定將齊全的有關(guān)法律文書(shū)，一并送交執(zhí)行地的縣級(jí)公安機(jī)關(guān)和人民檢察院，只給監(jiān)外執(zhí)行罪犯辦理出監(jiān)手續(xù)，讓他們自己到執(zhí)行地派出所報(bào)到，原執(zhí)行機(jī)關(guān)、決定機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)缺乏必要的溝通和交流機(jī)制，交接環(huán)節(jié)出現(xiàn)漏洞，造成脫管失控。另，司法行政機(jī)關(guān)參與到暫予監(jiān)外執(zhí)行的決定程序中充分發(fā)表自己的意見(jiàn)，也有利于在收監(jiān)時(shí)司法行政機(jī)關(guān)更多的話語(yǔ)權(quán)，也方便后續(xù)的收監(jiān)不及時(shí)問(wèn)題的解決。

（二）暫予監(jiān)外執(zhí)行的執(zhí)行不到位

根據(jù)2012刑事訴訟法，暫予監(jiān)外執(zhí)行的執(zhí)行機(jī)關(guān)為社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)，即司法局。社區(qū)矯正是我國(guó)根據(jù)刑法寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策的需要建立的刑罰執(zhí)行模式。這種刑罰執(zhí)行模式也將緩刑等刑罰的執(zhí)行權(quán)由公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移到司法行政機(jī)關(guān)司法局。但現(xiàn)實(shí)情況是，司法局長(zhǎng)期作為一個(gè)服務(wù)部門(mén)，沒(méi)有相應(yīng)的人力物力財(cái)力來(lái)保證這種刑罰效果的保證。在一些強(qiáng)制措施上，更是需要依賴公安機(jī)關(guān)的力量。將暫予監(jiān)外執(zhí)行由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，確立相應(yīng)的責(zé)任主體。但是這種只給責(zé)任而沒(méi)有給配套權(quán)力的做法實(shí)在難為司法局。

說(shuō)到執(zhí)行，更多的是監(jiān)外執(zhí)行的問(wèn)題，目前監(jiān)外執(zhí)行的決定權(quán)在之前的執(zhí)行機(jī)關(guān)、法院，檢察院有一定的監(jiān)督權(quán)，但是決定之后的執(zhí)行單位（公安）卻完全沒(méi)有參與，這是不合理的。對(duì)于監(jiān)外執(zhí)行，決定權(quán)要找責(zé)任人，執(zhí)行更要找到責(zé)任人。此處公安若不按照裁定進(jìn)行執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)負(fù)有相應(yīng)的責(zé)任。但是完全讓其負(fù)責(zé)又不能解決問(wèn)題，因?yàn)楣苍跊Q定權(quán)的時(shí)候沒(méi)有參與到?jīng)Q策。所以，應(yīng)當(dāng)將公安納入到?jīng)Q策系統(tǒng)，讓其承擔(dān)一定的建議權(quán)，負(fù)有一定的責(zé)任，這樣，讓整個(gè)流程完全走順。

（三）暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯收監(jiān)不及時(shí)

《刑事訴訟法》第二百五十七條規(guī)定：“對(duì)暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)收監(jiān)：（一）發(fā)現(xiàn)不符合暫予監(jiān)外執(zhí)行條件的；（二）嚴(yán)重違反有關(guān)暫予監(jiān)外執(zhí)行監(jiān)督管理規(guī)定的；（三）暫予監(jiān)外執(zhí)行的情形消失后，罪犯刑期未滿的。”暫予監(jiān)外執(zhí)行制度和假釋制度有很多相似的地方：都是將罪犯放到社會(huì)上去執(zhí)行刑罰，都是設(shè)置了必要條件。除了第二百五十七條第二項(xiàng)條件以外，暫予監(jiān)外執(zhí)行與假釋制度最大的不同的是在特定情形消失的情況下才要將罪犯收監(jiān)。相對(duì)于有特定情形的假釋制度，特定情形消失的監(jiān)外執(zhí)行更需要執(zhí)行機(jī)關(guān)的主動(dòng)性。發(fā)揮司法行政機(jī)關(guān)主動(dòng)性需要責(zé)任的保障，而法律卻沒(méi)有規(guī)定收監(jiān)決定機(jī)關(guān)的責(zé)任。因此，有關(guān)罪犯收監(jiān)的決定就會(huì)出現(xiàn)各個(gè)機(jī)關(guān)的推諉。一方面是監(jiān)獄機(jī)關(guān)可能不愿意收監(jiān)老弱病殘，而執(zhí)行機(jī)關(guān)又不得不在得到監(jiān)獄機(jī)關(guān)或公安機(jī)關(guān)的同意后才能將罪犯“送”回監(jiān)獄。這就是這種制度的弊端。所以，在特定情形消失后，怎樣將暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯送回監(jiān)獄也是另一大難題。例如，現(xiàn)實(shí)中存在這樣的情形，一個(gè)女犯罪嫌疑人因?yàn)閼言斜环ㄔ簺Q定暫予監(jiān)外執(zhí)行。但是在執(zhí)行的過(guò)程中懷孕婦女再次懷孕，導(dǎo)致無(wú)法收監(jiān)。另外一個(gè)方面，法律現(xiàn)在還沒(méi)有明確在監(jiān)外執(zhí)行的情形消失后怎樣收歸監(jiān)獄。

人民法院在判決同時(shí)作出暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯、投勞退回的暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，如果戶籍地在外省、市、自治區(qū)，則執(zhí)行交接、續(xù)保困難。這類暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯沒(méi)在監(jiān)獄服刑，由于法律規(guī)定不明確，無(wú)法通過(guò)法院或看守所所在地省級(jí)監(jiān)獄管理局，轉(zhuǎn)到罪犯戶籍所在地省級(jí)監(jiān)獄管理局指定監(jiān)獄代管，勢(shì)必加大司法成本，甚至造成脫管失控。

對(duì)監(jiān)外執(zhí)行這項(xiàng)制度進(jìn)行了完善。2012年我國(guó)新修訂了《刑事訴訟法》，對(duì)監(jiān)外執(zhí)行制度有了進(jìn)一步的規(guī)定。其中有一條是關(guān)于懷孕婦女監(jiān)外執(zhí)行的，就是說(shuō)：被判無(wú)期徒刑的懷孕的婦女也可以適用監(jiān)外執(zhí)行的規(guī)定。但是其中也存在一些問(wèn)題。以往學(xué)者對(duì)于監(jiān)外執(zhí)行的研究往往指向于那些患有嚴(yán)重疾病或者生活不能自理的兩種情況，對(duì)于懷孕婦女的監(jiān)外執(zhí)行研究卻很少，筆者想就理論與現(xiàn)實(shí)相融合，深入研究這一尚待研究的監(jiān)外執(zhí)行的情況。

二、針對(duì)這些問(wèn)題的解決途徑

（一）加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的傳統(tǒng)監(jiān)督及增加利益相關(guān)人的參與來(lái)監(jiān)督暫予監(jiān)外執(zhí)行的決定權(quán)

第一，就檢察機(jī)關(guān)的傳統(tǒng)監(jiān)督而言，更多的是需要將法律規(guī)定落實(shí)到地。相對(duì)于1979年刑事訴訟法的時(shí)候法律監(jiān)督，新刑事訴訟法賦予檢察機(jī)關(guān)事前的監(jiān)督權(quán)，檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在公平公正的法律理念下充分行使自己這項(xiàng)權(quán)力，保障國(guó)家刑罰權(quán)的正確實(shí)施。第二，增加利益相關(guān)人的參與也是加強(qiáng)暫予監(jiān)外執(zhí)行決定權(quán)監(jiān)督的方法。這里的利益相關(guān)人是指被害人或者因犯罪行為而遭受損失的人，如：非法吸收公眾存款罪中的投資人。從整個(gè)社會(huì)秩序的維護(hù)上，暫予監(jiān)外執(zhí)行的決定權(quán)的不透明會(huì)損害司法的公正及國(guó)家的刑罰權(quán)實(shí)施。但是，就單個(gè)案子而言，受損害最大的莫過(guò)于利益相關(guān)人。這些利益相關(guān)人在犯罪行為中遭受了這樣那樣的損害，如果罪犯沒(méi)有得到相應(yīng)的處罰必然會(huì)影響這批人的法治信仰。而將這些人納入到?jīng)Q定程序中，一方面可以直接監(jiān)督?jīng)Q定機(jī)關(guān)的行為，讓暫予監(jiān)外執(zhí)行的決定機(jī)關(guān)在社會(huì)公眾的監(jiān)督下履行法律職責(zé)。同時(shí)也是將矛盾化解，讓利益相關(guān)人看到罪犯的悔過(guò)，減少社會(huì)矛盾。另一方面也給法律監(jiān)督機(jī)關(guān)即檢察機(jī)關(guān)更多的監(jiān)督壓力。通過(guò)利益相關(guān)人的參與來(lái)增加對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，從而督促檢察機(jī)關(guān)積極行使檢察權(quán)，增加檢察機(jī)關(guān)在暫予監(jiān)外執(zhí)行決定、執(zhí)行、收監(jiān)的全方位監(jiān)督。

（二）延長(zhǎng)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督程序解決執(zhí)行不到位的問(wèn)題

根據(jù)刑事訴訟法現(xiàn)有規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)只是在決定程序上作為事前監(jiān)督，而對(duì)于整個(gè)見(jiàn)外執(zhí)行的執(zhí)行程序毫無(wú)監(jiān)督權(quán)力。這是與檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)設(shè)置初衷不相匹配的。現(xiàn)在檢察院將內(nèi)設(shè)部門(mén)監(jiān)所改為刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)。名稱是外在，但此次改名稱更體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)要在刑罰執(zhí)行的全過(guò)程中實(shí)施法律監(jiān)督。在監(jiān)外執(zhí)行這個(gè)程序上，檢察機(jī)關(guān)不但要監(jiān)督?jīng)Q定程序，更應(yīng)當(dāng)監(jiān)督整個(gè)監(jiān)外執(zhí)行實(shí)施的過(guò)程，讓法律監(jiān)督貫穿于整個(gè)監(jiān)外執(zhí)行。同時(shí)，也要加強(qiáng)司法行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)力，配備強(qiáng)大的執(zhí)法力量。司法機(jī)關(guān)現(xiàn)在承擔(dān)著緩刑等社區(qū)矯正任務(wù)，這些足以用盡司法行政機(jī)關(guān)的人力物力。這種大背景下，應(yīng)當(dāng)通過(guò)加強(qiáng)司法行政機(jī)關(guān)的有生力量來(lái)保障暫予監(jiān)外執(zhí)行的實(shí)施。

（三）轉(zhuǎn)移收監(jiān)決定權(quán)保證暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯的及時(shí)收監(jiān)

針對(duì)監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，應(yīng)當(dāng)建立完善的收監(jiān)制度。不能單純的由醫(yī)院出具的相關(guān)證明或者再次懷孕去延長(zhǎng)監(jiān)外執(zhí)行的期限。在被暫予監(jiān)外執(zhí)行的情形消失之時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先將罪犯進(jìn)行收監(jiān)，然后再進(jìn)行決定暫予監(jiān)外執(zhí)行程序，此時(shí)也應(yīng)明確責(zé)任機(jī)關(guān)。這樣在出現(xiàn)問(wèn)題的時(shí)候可以找到負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)。同時(shí)，在收監(jiān)的決定上，應(yīng)當(dāng)將收監(jiān)決定權(quán)交于更熟悉罪犯情況的司法行政機(jī)關(guān)，因?yàn)槠鋵?duì)罪犯最近的情況比較了解，也更加易于操作。當(dāng)然，延長(zhǎng)監(jiān)外執(zhí)行與決定監(jiān)外執(zhí)行的效果是一樣的，所以在延長(zhǎng)的程序上也應(yīng)當(dāng)采用相同的程序。由司法行政機(jī)關(guān)向市級(jí)以上的公安機(jī)關(guān)或省級(jí)以上監(jiān)獄機(jī)關(guān)進(jìn)行建議，將書(shū)面的建議抄送檢察機(jī)關(guān)，并聽(tīng)取利益相關(guān)人員的意見(jiàn)。

分清責(zé)任，明確決定機(jī)關(guān)。根據(jù)刑事訴訟法現(xiàn)有的規(guī)定，決定暫予監(jiān)外執(zhí)行的機(jī)關(guān)為監(jiān)獄或公安機(jī)關(guān)，決定收監(jiān)的機(jī)關(guān)還沒(méi)有明晰。這種情況下，應(yīng)當(dāng)根據(jù)誰(shuí)管理誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，將收監(jiān)的決定權(quán)交給司法行政機(jī)關(guān)，明確其有決定收監(jiān)的權(quán)利。這樣給予其權(quán)力的情況下也給予其相應(yīng)的義務(wù)。往往這個(gè)時(shí)候就會(huì)產(chǎn)生司法行政機(jī)關(guān)主動(dòng)將罪犯送回監(jiān)獄而監(jiān)獄不愿意收的矛盾。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察院在此時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起完全的監(jiān)督職責(zé)。

（四）關(guān)于檢察院法律監(jiān)督的問(wèn)題

檢察院作為一個(gè)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在實(shí)踐是很難發(fā)揮其效能的。檢察建議和糾正違法通知書(shū)不僅在刑罰執(zhí)行階段，其作為貫穿于整個(gè)刑事訴訟過(guò)程中的監(jiān)督手段，在實(shí)踐中被檢察機(jī)關(guān)普遍使用。但由于這兩個(gè)法律文書(shū)一般不具有訴訟上的強(qiáng)制性，實(shí)踐中經(jīng)常發(fā)生檢察機(jī)關(guān)發(fā)出后被置之不理的情況，這不但使違法行為得不到及時(shí)糾正，也使檢察權(quán)的監(jiān)督作用弱化。從完善立法的角度，對(duì)于檢察建議和糾正違法通知書(shū)的效力，應(yīng)該在《刑事訴訟法》的總則中加以明確規(guī)定，以保證監(jiān)督手段在整個(gè)刑事訴訟階段都具有效力。從刑罰執(zhí)行監(jiān)督的角度來(lái)講，即人民檢察院在提出違法糾正意見(jiàn)后，相關(guān)的刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)必須在法律規(guī)定的期限內(nèi)進(jìn)行改正，并將執(zhí)行情況通知檢察機(jī)關(guān)；執(zhí)行機(jī)關(guān)不同意糾正違法意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)在法定時(shí)間內(nèi)申請(qǐng)復(fù)議、復(fù)核；如果沒(méi)有申請(qǐng)復(fù)議、復(fù)核視為認(rèn)可其合理性，應(yīng)當(dāng)依法予以糾正，否則就是違法，將承擔(dān)不執(zhí)行監(jiān)督意見(jiàn)的不利后果。也應(yīng)擔(dān)調(diào)動(dòng)檢察院的監(jiān)督積極性，一方面，終身責(zé)任制應(yīng)當(dāng)包括對(duì)刑罰執(zhí)行的不作為；另一方面，保障利益相關(guān)人的知情權(quán)，讓檢察機(jī)關(guān)有足夠的壓力。