林權抵押制度研究

摘 要 林權抵押是林農主要的融資渠道。隨著集體林權改革的不斷深入，林權抵押也成為了發展的重點。本文深入剖析了林權抵押中林權的概念，介紹了林權抵押的一般模式，探討了林權抵押中林權評估、林權抵押權實現、林權抵押貸款機構市場化等方面的問題，并提出健全林權抵押方面的法律法規、完善林權抵押配套機構的建設、大力推進商業性金融機構和商業保險涉足林業等建議，以期對林權抵押制度做一個精煉的概括。

關鍵詞 林權 抵押 融資

作者簡介：王通，北京林業大學人文社會科學學院。

中圖分類號：D923.2 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-048-02

一、 林權抵押中林權的含義

林權是一個復雜的概念，現在我國立法和學界都沒有統一的說法。縱觀較有代表性的觀點，大致可以認為林權是自然人、法人或者其他組織對森林、林木、林地依法享有的占有、使用、收益或者處分的權利，包括林木所有權和林地所有權，林木所有權中包括林木使用權，林地所有權包括林地承包經營權。把林權細分并區分其歸屬，其中，林地所有權是歸國家或集體所有的，但是國家和集體都是抽象概念，它們無法經營這些林地，所以它們現在讓渡出所有權的一部分即所有權中的使用、收益權能，讓林農經營、收益，從而提高林地的利用率、發揮林地的生態功能。林農獲得的這種使用、收益的權利就是林地承包經營權。林木所有權是全部歸林農所有的，包括對它占有、使用、收益、處分的權利。在林權抵押中，我們討論的“林權”概念是狹義的，它僅涉及可以屬于林農的林地承包經營權和林木所有權。但在目前法律語境下這個“林權”確切指什么，還取決于林地承包經營權和林木可否成為抵押物的相關法律的規定。

具體來看，林木可以成為抵押物的現在已達成共識。林地承包經營權能否成為抵押物還存在諸多問題。我國的農村土地 承包方式有兩種，一種是采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式，另一種是對于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，可以采取招標、拍賣、公開協商等方式承包。《物權法》第一百八十條規定，以招標、拍賣、公開協商等方式取得的荒地等土地承包經營權可以抵押。由此可以看出，法律只規定了“四荒”地的土地承包經營權可以抵押，而占據大多數的家庭承包方式取得的土地承包經營權不能抵押。但2004年國家林業局頒布的《森林資源資產抵押登記辦法（試行）》第八條規定，用材林、經濟林、薪炭林 及其林地使用權和其采伐跡地、火燒跡地的林地使用權是可作為抵押物的。第二款又規定，森林或林木資產抵押時，其林地使用權須同時抵押，但不得改變林地的屬性和用途。《物權法》和《森林資源資產抵押登記辦法（試行）》對這一問題的規定似乎是矛盾的，《物權法》效力顯然更高，但《森林資源資產抵押登記辦法（試行）》這個特別法的規定似乎更有利于發展。

二、 林權抵押一般模式

林權抵押有很多種模式，比如林農小額循環貸款模式、林權直接抵押貸款模式、林戶聯保抵押模式、民間擔保公司承包等。林權直接抵押貸款模式是一般理解上的林權抵押模式，其他模式多多少少均為其變體。

一般模式中，林權權利人，即已取得林權證的貸款人，持林權證直接向金融機構申請貸款，經金融機構審核同意后，書面委托森林資源資產評估機構進行林木資產評估，借款人持評估書與金融機構簽訂借款合同，并把有關文件資料送交縣級林權登記管理中心，經審核無誤后核發“林權他項權證”，金融機構收到“林權他項權證”等相關資料后，依照合同發放貸款。 這是最完善的一種林權抵押模式。一般模式的流程簡化為：申請——評估——簽訂合同——發林權他項權證——放款。其中各個部門在這個流程中都不可或缺。抵押登記部門審核材料，核發林權他物權證，并進行抵押登記，使林權抵押產生公示效力；金融機構拿到林權他物權證向林農發放貸款；林業評估機構的職責是客觀地對林業資產進行評價，是金融機構放貸的重要依據。林農是最終貸款的獲益人，用自己擁有的林權拿到了資金。此外，在抵押權不能實現時，就要將林權投放到林權轉讓市場。林權的交易方式有三種，包括林地使用權、林木所有權和林木使用權的交易，具體來說是無林地（如宜林荒山）、有林地（如用材林、經濟林和竹林等） 及活立木（如用材林和竹林）的交易。 金融機構根據無法償還債務的多少及林權的價值選擇交易的種類進行交易，所得的價款優先受償。這些過程環環相扣，那一個環節的問題都會影響到整個林權抵押的發展。

三、 林權抵押存在的問題

目前林權抵押存在諸多問題。從林權抵押的整個構架全面分析，林權評估不規范、抵押權的實現風險大以及金融機構不夠市場化這三個問題是阻礙林權抵押發展的深層次原因。

（一）林權評估機構評估過程不規范

林權評估是林權抵押貸款實現的前提和基礎，包括對林地承包經營權的評估和對林木的評估。林權評估的問題主要集中在以下幾點。首先，林業評估方面的法律規范的缺乏。相關法律規范的缺乏導致評估的過程過分隨意，評估的過程、評估的方法、評估人員的素質、評估的費用都無標準可依，不能真實反映林權的價值。其次，評估機構的數量少。比如，至2010年，江西省只有一家具備專業性林權評估資質的機構。評估行業沒有充分的競爭，林權評估機構的服務和質量很難提高。第三，林權評估專門人才的缺乏。林權評估要求評估人員具有相關的林業知識，還要求有資產評估資格。最后，資產評估人員和林權經營者缺乏嚴謹的態度。林權經營者不客觀地提供數據，會直接損害貸款的金融機構的利益。

（二）抵押權實現的風險與障礙

抵押權不能實現的風險存在于兩個方面，第一，是在林農無法還貸后，金融機構作為抵押權人要行使其抵押權時，林權無法順利流轉。林權抵押權的順利必須依托林權轉讓市場的發展。第二，由于森林資產的特殊性，森林資源很容易因為自然原因，如火災、病蟲害等引起較大的損失。這種事故的責任很難歸于任何一方，解決這種風險的最佳途徑就是森林保險。根據物權法原理，抵押權人對抵押物滅失的賠償金有優先受償的權利。所以，保險公司賠付補償金可以彌補銀行的損失。但是，我國目前林業保險還處于萌芽狀態，許多保險公司都對這一新型保險行業沒有涉及。第三，政府的采伐限額。采伐限額的規定限制了林地上林木的處分權。上述兩個風險即使都不存在，采伐限額也會金融實現不了抵押權。

（三）林權抵押貸款機構市場化程度低

提供抵押的金融機構多是政策性機構。這些金融機構是因為政府的導向，才涉足林權抵押行業。這雖然給林權抵押帶來了一部分資金來源，但是缺乏商業金融機構的介入、林權抵押的市場不市場化，不能使林權抵押擁有充足的資金，也無法使資源優化配置。林權抵押市場化模式無法順利推廣，究其根源，還是跟林權抵押的整體運作模式還存在很多問題有關。通過以上二點的分析，抵押物無法順利流轉和抵押物滅失的風險，林權抵押的評估不客觀的現狀，會讓商業性金融機構對林權抵押放貸有很多顧慮。這是自由市場機制法則，資本不會像風險高的地方流動。所以，林權抵押市場化還是要以健全完善林權抵押模式為基礎。

四、林權抵押完善方法

（一）健全相關的法律法規

前文對林權概念也提到，我國現有的法律規定，僅僅“四荒地”的土地承包經營權可以抵押，家庭承包方式的林地承包經營權都沒有抵押的法律依據。如果嚴格遵守法律，可以抵押的林地承包經營權就十分稀少，這樣，林權抵押貸款這種新的融資方式根本無法很好的推廣，也就不能林農手中的資源發揮其最大的效用。所以，應結合現在林權抵押在各省發展的現狀，從法理探討林權抵押的局限，嚴密論證放開家庭承包方式的林地抵押的可行性，盡快使法律的規定適應林權抵押的現狀。第二，完善林權評估的相關的法律制度。我國目前還沒有一部評估管理方面的法律，盡快完善林權評估的法律制度，規范林權評估的程序、方法及評估的費用，使其真正客觀評估出林權的價值，費用的規范化也減輕林農的負擔。第三，健全林權抵押登記的規范。林權抵押登記主要是保證抵押登記的公示效力，從而保障抵押權人的利益。現在林權抵押登記存在操作不統一，手續不規范，收費較高的問題，制定林權抵押登記的規范，規范登記的操作過程和手續，簡化林農的辦理的手續和登記的手續，使登記更加便捷，縮短登記的時間并且要減免登記的費用。第四，對于采伐限額相關法規的完善。應保證林權轉讓市場有一定數量的采伐指標，保證抵押的林權能公開拍賣、變賣，不致抵押權因政府采伐限額而不能實現。

（二）完善林權抵押配套機構的建設

在林權抵押的一般模式中可以看到，林權抵押中各個機構都是密切聯系的，他們與林權抵押是整體與部分的關系。所以要想林權抵押能更好的發展必須要完善這些配套機構的建設。主要包括林權抵押登記機構、林權轉讓市場以及林權評估機構的建設。林權轉讓市場的真正完善涉及到林權流轉的發展。林權抵押的交易僅僅是林權轉讓市場中交易的一小部分，但林權交易市場的完善與否和林權流轉暢通與否卻很大程度上影響著林權抵押的進行。因此，使林權更快的流轉，建立更發達，更市場化的林權轉讓市場不僅僅會達到林業資源的優化配置的目標，更會產生“副產品”，使林權抵押得到更快的發展。林業評估機構現在存在的數量少、人員素質不達標、評估態度不謹慎等問題，一部分能通過健全法制解決，還有一些問題必須通過加強評估機構的建設才能解決。加強林業評估人才的培養，設置相關考試，推動建立更多評估機構以形成競爭，組織編制林業評估相關的經營數表，規范評估，都是急需采取的措施。

（三）大力推進商業性金融機構和商業保險涉足林業

雖然林權抵押存在很多自己的問題，使得商業性的機構不敢涉足，但是也存在推廣的問題。對于商業保險來說，森林保險還是個新興領域，大多數保險公司都沒有嘗試過，他們有更多的業務來源，也不急于拓展林業這方面的業務。但是在保險機構中間進行推廣，或者給一些政策優惠引導使他們試圖嘗試這個領域，對保險公司沒有損失，但是對森林保險，以及聯動的林權抵押會產生非常有利的影響。這個推導同樣適用于對于商業性金融機構。商業性金融機構除了對抵押權實現的風險的擔心外，還存在對林業行業的認識不足問題。從福建省永安市調查的情況來看， 目前參與林權抵押貸款的金融機構有4家， 分別為國家開發銀行、農業發展銀行、農村信用社和農業銀行。還沒有一家與農業導向性無關的商業性金融機構參與其中。 因此解決商業性金融機構參與的問題要從抵押權實現風險的控制及林權抵押貸款的推廣兩方面雙管齊下。

注釋：

《土地承包經營法》第二條 本法所稱農村土地，是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業的土地。所以，《土地承包經營法》中對農村土地的規定均適用于林地。

《森林法》第四條規定了森林的種類。森林分為五類，防護林、用材林、經濟林、薪炭林和特種用途林。

周伯煌.物權法視野下的林權法律制度.中國人民大學出版社.2010.114.

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