淺析行政訴訟第三人原告資格的“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)

摘 要 新《行政訴訟法》第二十五條重新確立了確定第三人原告資格的“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)，對原有的“法律上利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了擴(kuò)大，然而此標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐應(yīng)用缺乏可操作性。本文將從行政訴訟原告資格和利害關(guān)系的概念出發(fā)，嘗試以中日行政訴訟法相關(guān)內(nèi)容對比的角度對“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用提出設(shè)想。

關(guān)鍵詞 第三人原告資格 利害關(guān)系 利益

作者簡介：董世浩，中國政法大學(xué)法律碩士學(xué)院2015級法律碩士研究生。

中圖分類號：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-118-02

原告資格是行政訴訟制度中的一個重要問題，涉及對當(dāng)事人權(quán)益的保護(hù)程度，如果原告資格規(guī)定過寬，可能會產(chǎn)生濫訴，影響訴訟效率；如果規(guī)定過窄，則不利于維護(hù)公民的合法權(quán)益，也有違行政訴訟法的立法宗旨。確定原告資格的核心就是“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)。

一、 行政訴訟原告資格概述

從根本上講，原告資格的問題既涉及到程序問題也關(guān)乎實(shí)體問題；明確行政訴訟原告資格的概念是確定原告資格和明確“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)的前提。

（一）行政訴訟原告資格的內(nèi)涵

原告資格，是指“起訴人所享有的將司法爭端提交法院判決的權(quán)利、資格”。對原告起訴設(shè)定“資格”，只有符合起訴條件的行政相對人才是原告，既是對相對人提起訴訟的許可，也是對相對人提起行政訴訟的限制。我國行政訴訟法理論界對原告資格的定義中，比較有信服力的定義來自源于《布萊克法律大辭典》，歸結(jié)起來，它將原告資格解釋為一種“足夠的利益”。

（二） “利害關(guān)系”的內(nèi)涵

原告資格的主體又包括行政相對人和與被訴行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，也即第三人。對于行政相對人的原告資格與第三人的原告資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，屬于不同的關(guān)系范疇。有學(xué)者觀點(diǎn)指出，按照傳統(tǒng)理論與制度設(shè)計(jì)，行政相對人原告資格的“利害關(guān)系”主要是法律上的利害關(guān)系，一般不包括反射利益關(guān)系和事實(shí)利害關(guān)系。因此在實(shí)踐中判斷行政相對人是否具有原告資格便有了相對明確的標(biāo)準(zhǔn)和可操作性的依據(jù)，根據(jù)法律（也就是作出被訴行政行為所依據(jù)的法律）能不能找到被該法律所保護(hù)的行政相對人的合法權(quán)益受到了被訴行政行為的侵犯，就可以得出行政相對人是否具有原告資格。但是涉及到第三人是否具有原告資格并非能夠采用如此的處理方式，因?yàn)樾姓鄬θ耸欠缮媳辉V行政行為的直接對象，其與行政機(jī)關(guān)的法律關(guān)系更加穩(wěn)定、明確。第三人則不同，例如甲與乙因土地使用權(quán)歸屬問題申請行政機(jī)關(guān)裁決，無論該行政機(jī)關(guān)將土地給誰都會影響到土地使用權(quán)實(shí)際所有人丙的利益，但丙并不是行政機(jī)關(guān)行政行為的對象，丙與行政機(jī)關(guān)就構(gòu)成了事實(shí)上的利害關(guān)系，無法從該行政行為所體現(xiàn)的法律關(guān)系中找到為自己救濟(jì)的依據(jù)。因此本文主要探討第三人的原告資格認(rèn)定的“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)。

《行政訴訟法》中的“利害關(guān)系”是指行政機(jī)關(guān)的行政行為對公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益已經(jīng)或者將會產(chǎn)生實(shí)際影響。這種利害關(guān)系包括不利的關(guān)系和有利的關(guān)系，但必須是一種已經(jīng)或者必將形成的關(guān)系。包括兩種情況：一是原告是該行政行為的相對人，承擔(dān)行政行為的法律后果；二是原告是該行政行為的相對人，受到行政行為的影響。以此學(xué)術(shù)界形成了“利害關(guān)系說”的觀點(diǎn)。

這是目前最為流行的一種觀點(diǎn)，原因在于最高院出臺的司法解釋和最新修改的《行政訴訟法》。在“利害關(guān)系說”產(chǎn)生之前，是有一個從“合法權(quán)益”到“利害關(guān)系”的過程存在的，在舊《行政訴訟法》的條文當(dāng)中并未出現(xiàn)有“利害關(guān)系”的規(guī)定，其在第四十一條起訴條件中規(guī)定原告資格的第一款也只是采用了“合法權(quán)益”的說法，然而被后來的最高院出臺的司法解釋對原告資格作出了進(jìn)一步的規(guī)定，學(xué)者們也逐漸支持“利害關(guān)系說”的觀點(diǎn)，包括：“行政訴訟原告資格關(guān)注的重點(diǎn)是起訴人與行政機(jī)關(guān)的具體行政行為之間是否有利害關(guān)系。它是指受侵害的合法權(quán)益與具體行政行為之間存在利害關(guān)系。”“利害關(guān)系說”構(gòu)建了比較合理的第三人原告資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，新《行政訴訟法》在起訴條件上對“合法權(quán)益”進(jìn)行了修改，在第二十五條、四十九條明確體現(xiàn)出“利害關(guān)系”的標(biāo)準(zhǔn)，以期促進(jìn)完善對第三人原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的完善。

之所以認(rèn)為“利害關(guān)系說”構(gòu)建了比較合理的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，是因?yàn)榇藭r我們縱觀新《行政訴訟法》關(guān)于原告資格的相關(guān)法條（第二條、第二十五條、第四十九條），可以對其劃分出兩個層次：第一層即未修改的第二條仍然是以“合法權(quán)益”為標(biāo)準(zhǔn)，表明法律只保護(hù)被行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯的行政相對人的合法權(quán)益；第二層為修改后的第二十五條和第四十九條，該層為相對人提供了另一標(biāo)準(zhǔn)來衡量自己是否具有原告資格，能夠提起訴訟。第一層次的條文規(guī)定行政相對人“認(rèn)為”行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯了其合法權(quán)益，有權(quán)向人民法院提起訴訟，使得相對人原告資格的認(rèn)定顯得頗為主觀，因?yàn)橹灰鄬θ酥饔^上認(rèn)為自己的合法權(quán)益被行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯即可。實(shí)則不然，該條文實(shí)際上是限定了提起行政訴訟主體的范圍，即只有合法權(quán)益被行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為侵犯的主體才可以提起訴訟，“侵犯”一詞，從文義上講，是指以傷害他人或者他物為目的的行為，此時看來對相對人合法權(quán)益的侵犯是實(shí)際的、具體的、特定的、可估量的、直接的。因而，該標(biāo)準(zhǔn)就將那些合法權(quán)益沒有實(shí)際損害、僅僅受到間接影響等特點(diǎn)的第三人的原告資格排除在外。不過，“合法權(quán)益”的標(biāo)準(zhǔn)在新《行政訴訟法》當(dāng)中規(guī)定在第二條，根據(jù)其所在的位置可以看出，這個標(biāo)準(zhǔn)只是原則性的規(guī)定，使得沒有專業(yè)法律知識的相對人在尋找可以起訴的根據(jù)時，主觀性的“合法權(quán)益”標(biāo)準(zhǔn)能夠?yàn)槠涮峁┓芍危源龠M(jìn)公民權(quán)利意識的提高。不過，在真正判斷提起訴訟的相對人是否具有原告資格，運(yùn)用的還是第二層次更具操作性的“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)。新《行政訴訟法》在原來的基礎(chǔ)上將“法律上的利害關(guān)系”改為“利害關(guān)系”，目的是為了進(jìn)一步擴(kuò)大具有原告資格的主體范圍。然而，“利害關(guān)系”這一標(biāo)準(zhǔn)仍然比較模糊，雖然一方面有利于將合法權(quán)益未受到直接侵犯的相對人納入原告范圍，但另一方面也可能導(dǎo)致法院以沒有利害關(guān)系為理由將具有間接利害關(guān)系的維權(quán)訴訟擋在門外，如行政公益訴訟案件、環(huán)境公益訴訟案件，進(jìn)而加重“立案難”的現(xiàn)象，將可能導(dǎo)致更多社會性問題的產(chǎn)生與發(fā)展。因此，適用“利害關(guān)系”的標(biāo)準(zhǔn)雖然是合理的，但是為了推進(jìn)依法治國、法治社會、法治政府的建設(shè)，我們應(yīng)當(dāng)將該標(biāo)準(zhǔn)更加具體明確，使其更具操作性，限制并指導(dǎo)法院在行政訴訟原告資格的判定上利用自由裁量權(quán)，真正讓行政糾紛進(jìn)入法院。

二、日本行政訴訟法的原告資格的相關(guān)學(xué)說

日本規(guī)定原告資格采用了“法律上的利益”的概念。日本學(xué)界對于“法律上的利益”的理解存在三種不同的觀點(diǎn)，即“法律上保護(hù)利益說”、“值得保護(hù)利益說”以及“法律上值得保護(hù)利益說”。前者是指利益是指行政訴訟原告資格的范圍依據(jù)處分所依據(jù)的法規(guī)是否保障被侵害的利益來判斷。“值得保護(hù)利益說”是指判斷是否具有“法律上的利益”，不僅僅依據(jù)法律的明文規(guī)定，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際生活中的紛爭是否值得裁判上的救濟(jì)來決定。可見，“值得保護(hù)利益說”中原告的利益標(biāo)準(zhǔn)并不限于法律上保護(hù)的利益，而且包括事實(shí)上的利益。“法律上值得保護(hù)利益說”認(rèn)為在堅(jiān)持“法律上保護(hù)利益說”的同時，并不局限于法律的明文規(guī)定，而積極地考慮法律的宗旨、目的等，通過對法律的合理解釋來擴(kuò)大原告資格的范圍。在日本的審判實(shí)踐中，大都采用了“法律上保護(hù)利益說”，但實(shí)踐正朝著“法律上值得保護(hù)的利益說”發(fā)展。2004年6月日本行政事件訴訟法修改時就是采用了“法律上值得保護(hù)的利益說”，在確定“法律上的利益”標(biāo)準(zhǔn)的同時，為法官的判斷設(shè)置了四項(xiàng)必須考慮的要素：（1）根據(jù)法令的宗旨、目的；（2）在作出該處分或裁決時應(yīng)當(dāng)被考慮的利益的內(nèi)容、性質(zhì)；（3）與該根據(jù)法令共同目的的相關(guān)法令的宗旨、目的；（4）被侵害利益的內(nèi)容、性質(zhì)以及被侵害的形態(tài)、程度。日本行政訴訟法對原告資格范圍的修改，在“法律上的利益”的標(biāo)準(zhǔn)不變的情況下實(shí)質(zhì)地?cái)U(kuò)大了原告資格的范圍，法官裁判案件的依據(jù)就不限于法律的明文規(guī)定了，就可以綜合各方面因素考慮原告資格的認(rèn)定問題。然而原告資格條款的修改并非沒有問題，條文中給出的判斷標(biāo)準(zhǔn)仍然是抽象的，沒有涉及對“法律上的利益”概念進(jìn)行具體的界定，也沒有明確劃定原告資格的范圍；另外該原告資格條款只是關(guān)于撤銷訴訟原告資格的規(guī)定，對其他類型行政訴訟沒有統(tǒng)一規(guī)定原告資格標(biāo)準(zhǔn)。這是我國行政訴訟法應(yīng)當(dāng)吸取的經(jīng)驗(yàn)。

三、我國行政訴訟原告資格的完善

（一）明確“利害關(guān)系”的標(biāo)準(zhǔn)

新《行政訴訟法》的修改主要是統(tǒng)一了“合法權(quán)益”標(biāo)準(zhǔn)與“法律上的利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)，以“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)作為現(xiàn)行行政訴訟原告資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。但對于“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)仍然沒有明確的界定，導(dǎo)致在實(shí)踐當(dāng)中難以操作。因此，我們可以借鑒日本行政訴訟法的“法律上保護(hù)的利益”和“法律上值得保護(hù)的利益”的理念，在司法實(shí)踐中由最高人民法院形成一套以行政指導(dǎo)性案例為主體的認(rèn)定原告資格的指導(dǎo)方法，從立法的宗旨和目的出發(fā)，對立法中第三人原告資格的“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)采用靈活的解釋方法，使第三人的合法權(quán)益得到應(yīng)有的法律保護(hù)。

（二） 對不同類型的行政訴訟案件采用不同原告資格的標(biāo)準(zhǔn)

我國現(xiàn)行《行政訴訟法》將“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)適用于所有案件的原告資格認(rèn)定中，是機(jī)械的適用，無法準(zhǔn)確確定提起訴訟的相對人是否有應(yīng)當(dāng)被法律所保護(hù)的權(quán)益被侵害。而且各個類型的案件情況不同，為了更好的維護(hù)相對人的合法權(quán)益，我們應(yīng)當(dāng)對不同類型案件的原告資格作出不同區(qū)分。比如行政公益訴訟案件與政府信息公開案件，如今行政訴訟法建立起公益訴訟制度就是為了保護(hù)更多合法權(quán)益受到間接侵害的相對人，應(yīng)當(dāng)對其適用較為寬松的標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定其原告資格，以保護(hù)大多數(shù)人的利益和社會利益。而對于政府信息公開案件，則是為了給真正有需要的相對人提供一條獲取政府信息的途徑，然而在實(shí)踐中常常淪為相對人惡意訴訟的工具，因?yàn)檎畔⒐_案件的原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)過于寬松，筆者認(rèn)為，對此類案件的原告資格應(yīng)當(dāng)包括屬于自己法律上的權(quán)益的標(biāo)準(zhǔn)，來排除惡意訴訟的可能，實(shí)現(xiàn)司法資源的充分利用，維持安定的社會秩序。

四、結(jié)語

行政訴訟原告資格的認(rèn)定問題是行政法學(xué)上的重要問題。一方面，它是起訴人能否通過行政訴訟得到權(quán)利救濟(jì)的關(guān)鍵。另一方面，它也影響到法院能否通過行政訴訟順利實(shí)現(xiàn)對行政機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督。行政法設(shè)立原告資格制度的初衷就是為了監(jiān)督行政權(quán)，使違法行政行為得到糾正，保護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益不受侵害，同時也能夠節(jié)約司法資源，防止濫訴。且行政訴訟原告資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)逐漸放寬，為了更好地維護(hù)利害關(guān)系人的合法權(quán)益提供了制度保障。本文從行政訴訟原告資格概念出發(fā)，通過對中日兩國行政訴訟原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的探討，以期促進(jìn)行政訴訟原告資格制度不斷完善，司法公正、司法為民能夠得到充分的體現(xiàn)。

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