論GATS服務供給模式四下臨時移民的困境及出路

摘 要 GATS服務供給模式四僅適用于已獲得工作的自然人服務提供者或者被服務提供者雇用的自然人的臨時流動，事實上將低技術服務勞工的跨境流動排除在外。本文指出為了促進低技術工人的跨國臨時流動，建議發展中國家積極參加包括服務貿易在內的多邊貿易談判，同時積極參加各種靈活多樣的雙邊或地區性移民協定。

關鍵詞 GATS 服務供給模式 臨時移民

作者簡介：師秀霞，鐵道警察學院治安系講師。

中圖分類號：D99 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-276-02

對國際勞工遷徙的規范是國際法上的一個重要而復雜的問題，既涉及到社會、經濟和政治方面的考慮，又關系到勞工、貿易和人權方面的考量。自1947年締結《關稅和貿易總協定》（GATT）直至1994年世界貿易組織成立，多邊貿易機制很少關注勞工遷徙問題。1994年締結的《服務貿易總協定》（GATS）是涉及勞工遷徙準入的唯一硬性多邊條約。該協定第1條第2款第4項關于跨境服務供給模式的規定對跨國勞工遷徙特別是高技術工人遷徙產生了重要影響。但由于GATS 本身屬于多邊服務貿易協定，并非專門來規范跨國遷徙的，其內容存在諸多局限性，因此對臨時移民產生了十分消極的影響。

一、GATS關于服務供給模式四的規定

GATS 第1條基于服務提供者和消費者的來源及其在提供服務時的領土存在的類型，對跨境服務供給的四種模式進行了界定，其中第四種模式規定，“一成員的服務提供者通過在任何其他成員領土內的自然人存在提供服務”。比如，甲國公民作為一名獨立服務提供者（如咨詢師、保健師）或者一家服務提供商（如咨詢公司、醫院、建筑公司）的雇員到另一國乙國提供服務。因此，服務供給模式四允許人們從世界貿易組織的一成員國到另一成員國提供短期服務。但是，模式四與當地勞動力市場準入無關，也不同于經濟移民。《關于本協定項下提供服務的自然人流動的附件》第2條規定“本協定不得適用于影響尋求進入一成員國就業市場的自然人的措施，也不得適用于在永久基礎上有關公民身份、居住或就業的措施”。因此，協定僅適用于已經獲得工作的自然人服務提供者或者被服務提供者雇用的自然人，適用與臨時基礎上的服務工作有關的措施。供給服務的臨時遷徙者要受到協定約束，包括協定第2條關于最惠國待遇規定的約束。成員國似乎有權對外國自然人到其境內尋找工作進行規范，有權對永久移民進行管理，而不受協定第2條最惠國待遇的約束。

《關于本協定項下提供服務的自然人流動的附件》第4條進一步界定了模式四的適用范圍，規定成員國可以采取措施對自然人入境或者臨時停留進行管理，但同時規定這些措施的實施不得使一國根據某一具體承諾的條件所獲得的利益喪失或減損。也就是說，對于自然人入境及臨時停留的管理屬于成員國自主管轄的事項，不適用本協定，不受最惠國待遇規定的約束，但其實施不得影響一成員國根據具體承諾所獲得的利益。可見，“具體承諾”應理解為《服務貿易總協定》第3部分的“具體承諾”，包括國民待遇、市場準入等。而且該條腳注13聲明“僅有向某些成員國的自然人要求簽證而對其他成員國的自然人不做簽證要求的事實不能認定為使根據某一具體承諾所獲得的利益喪失或減損”，進一步解釋了移民政策與GATS框架下“具體承諾”的關系。

GATS中有關最惠國待遇原則的例外規定也與模式四有關，并且影響臨時移民問題。協定第2條第3款對在毗鄰國家間服務生產和消費的交換情形下的例外進行了規定，規定“任何成員方與其毗鄰國家，僅限于為了方便彼此邊境毗鄰地區而交換當地生產和消費的服務所提供或賦予的利益，不適用最惠國待遇”。因此，根據該規定，毗鄰國家間與服務貿易有關的臨時移民措施不受最惠國待遇原則約束。協定第5條對經濟一體化協議和勞動力市場一體化協議情形下的例外適用進行了規定，規定在經濟一體化協議和勞動力市場一體化協議中規定的臨時移民措施不適用最惠國待遇原則。可見，協定模式四不適用上述最惠國待遇原則的例外情形，作為多邊條約性質的《服務貿易總協定》并不排斥在經濟一體化和勞動力市場一體化情況下的雙邊或多邊服務貿易協定，也不排斥毗鄰國家間的雙邊或多邊服務貿易協定。

《服務貿易總協定》第20條關于具體承諾減讓表的規定直接影響模式四的適用范圍。根據該規定，成員國需要將適用國民待遇原則和市場準入規則的部門和供給模式在減讓表中清楚列明，還可以列出具體的限制條件。這樣，作為臨時移民主要目的地國的成員國就主宰了國際服務市場，它們可以將企業管理層或專業人士的臨時移民與低技能或者中等技能普通勞工的臨時移民進行區別對待，將有關模式四的承諾限定在精英服務工人身上。

二、模式四對臨時移民的影響

（一）將低技術服務勞工的跨境流動排除在外

協定模式四事實上將低技術服務勞工的跨境流動排除在外。關于勞動力市場管理和永久移民管理的政策不受協定約束，而且協定并未對永久移民和臨時移民進行清晰界定，再加上成員國可以自由決定具體承諾減讓表上承諾適用的部門和模式，因此發達國家便主宰了國際服務市場。發達國家為了滿足其跨國公司海外擴展業務需要以及國內市場對高技術工人的需要，往往將其具體承諾減讓表的承諾限定在公司內部管理層和技術人員的跨國流動以及急需高技術工人的國內部門。雖然大多數發展中國家的主要優勢在于豐富廉價的勞動力資源，甚至有的發展中國家將勞動力“出口”創匯作為減少失業、促進經濟發展的重要支柱，但是由于發展中國家在具體承諾的談判中討價還價能力的局限，其結果是大量高技術人才涌入發達國家，甚至造成了發展中國家的人才流失，而其低技術工人在發達國家出于維護國土安全和打擊非法移民考慮而收緊移民政策的背景下更加難以流向發達國家服務市場。正如世貿組織秘書處報告那樣“從對個人供給者的承諾的總體情況來看，減讓表列出的入境總數中大多數——328起入境中接近240起——涉及行政人員、管理層和專家。而其中又有135起明顯與公司內部人員流動有關，他們的經濟價值由模式三（商業存在）承諾決定”。難怪以印度和巴西為首的國家反對《服務貿易總協定》的機制，認為該機制是通過跨國公司再次實施殖民主義的木馬。在烏拉圭回合談判中，發展中國家一再主張允許其工人進入較為富裕的國家對于平衡跨國公司從模式三（商業存在）和模式四（行政人員流動）的結合中獲得的利益必不可少。發達國家和發展中國家圍繞協定模式四進行的談判也成為了多哈回合談判成功的“關鍵支柱”。

（二）使低技術工人的臨時移民局限于雙邊性或區域性安排之中

協定關于經濟一體化、勞動力市場一體化和毗鄰國服務貿易協議情形下最惠國待遇原則的例外適用規定，使低技術工人的臨時移民在雙邊性或區域性協定中成為可能。而且關于勞動力市場準入和移民方面的政策不受協定約束，除非這些政策使根據某一具體承諾獲得的利益喪失或減損。因此，成員國有廣泛的權利對勞動力市場準入和移民進行管理，在雙邊或地區性協定中對低技術工人的準入進行約定。另外，由于在雙邊或地區性協定中，發達國家可以對談判施加更加直接的控制，從而使談判的結果保持在其利益允許的范圍之內，因而此類協定深受發達國家歡迎。

三、臨時移民問題的出路

（一）締結雙邊或地區性協定

目前，模式四下的臨時移民實際上主要方便了跨國公司內部管理層和專家的跨國流動以及獨立的高技術工人的跨國流動，本質上有利于發達國家跨國公司的業務擴展和外國高層次人才的引進，而對于廣大發展中國家、特別是較貧窮的發展中國家輸出普通勞工以促進經濟發展的利益訴求置之不理。當然，發達國家這樣做有其自身理由：發展中國家低技術工人的大量涌入會帶來一系列問題，如影響其國內就業，可能會使恐怖分子混入其中，可能會出現更多非法移民，影響國內選民的支持等；而具有硬法性質的GATS框架下的承諾具有不可撤回的性質，缺乏適當的靈活度，而且在服務貿易領域缺乏保障措施機制。因此，模式四并不受發達國家歡迎，發達國家在服務貿易的談判中很少會對低技術工人的臨時移民問題做出讓步。由于GATS 是多邊條約，再加上最惠國待遇的規定，使得發達國家無法在多邊談判博弈中對結果進行有效控制，難以保障發達國家的預期利益。因此，發達國家不歡迎多邊博弈的模式，所以就出現了多哈回合談判曠日持久而又無果而終的局面。

相反，雙邊或地區性的移民協定或者經濟一體化協定、勞動力市場一體化協定，既不違反GATS的相關規定，又具有一定的靈活性，參與主體數量有限，談判成本較低，而且便于相關各方對談判結果進行控制，因此深受發達國家以及不信任GATS的發展中國家的歡迎。事實上，很多雙邊或地區性協定不但擴大了部門承諾的范圍，而且深化了承諾的內容。如《加拿大-美國自由貿易協定》對GATS模式進行了修訂，限定了勞動力流動的范圍，同時通過《北美自由貿易協定》將其擴大適用于墨西哥。《歐共體與加勒比論壇國家間經濟合作協定》對GATS的四種服務供給模式進行了重新安排，分成三類：商業存在（涵蓋GATS模式三和非服務投資）、跨境服務供給（涵蓋GATS模式一和二）和出于商業目的的自然人臨時存在（涵蓋GATS模式四）。因此，就出現了目前貿易和移民規制的雙軌制：高技術勞工的跨境流動主要是由多邊的GATS作為服務貿易進行規制，而低技術工人的跨境移動一般是由雙邊或地區性移民協定規制。因此，發展中國家可以通過積極締結雙邊或多邊移民協定，以促進低技術工人的跨境流動。

（二）提升綜合實力和服務貿易談判能力

由于發達國家和發展中國家在高技術勞工的臨時移民上存在利益重合或交叉的地方，所以雖然與GATS模式四有關的服務貿易談判進展緩慢，但畢竟一直在進步。相反，通過雙邊或地區性移民協定促進低技術工人跨境流動的現象則如火如荼。因此，可以預見臨時移民的雙軌制將長期存在。廣大發展中國家若要擴大勞動力特別是低技術勞動力的出口，除了要積極參加各種靈活多樣的雙邊或地區性移民協定，同時還要積極參加包括服務貿易在內的多邊貿易談判，并聯合起來采用問題掛鉤的方式，提高自身綜合實力和談判能力，不斷地促使發達國家進一步開放國內服務市場，不斷地促進低技術工人的跨境流動。另外，發展中國家要努力談判簽署有關勞動協定，加強對海外勞工的人權保護。最為重要的是，發展中國家要以經濟發展為中心，不斷地提高綜合國力，減輕或者克服對發達國家的經濟依賴包括服務市場依賴。發展中國家的健康發展有賴于公平合理的國際經濟新秩序的建立。因此，發展中國家在努力發展經濟的同時，要團結起來為建立公平合理的產品、服務、資金和勞動力跨國流動秩序而不懈奮斗。

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