非訴行政執行及制度困境

胡浩

【摘 要】伴隨非訴行政執行制度的不斷向前發展，我國業已形成了以申請人民法院強制執行為原則，以行政機關自行強制執行為例外的非訴行政執行模式。但是這種模式，不管是在理論上還是在實踐中，都存在諸多問題，通過行政強制法的影響和導向，結合審判實踐經驗共同應對制度困境。

【關鍵詞】非訴行政執行；行政強制法；制度困境

一、關于非訴行政執行制度概述

從我國現行立法的內容可以看出，廣義的行政訴訟制度應當包括訴訟案件審查制度和非訴行政執行案件審查制度，長期以來，司法解釋重點關注的是訴訟案件審查制度的完善。i 加上學界對于非訴行政執行制度的研究本就不甚重視。因此，非訴行政執行制度在制度規范和實際操作中存在著諸多問題和亂象也就缺乏理論支撐與引導。有學者提出，我國現行非訴行政執行制度，是在一法先行規定，其它法律群起仿效的情況下形成的。ii筆者認為這句話道破了非訴行政執行的先天不足的特性，而且非訴行政執行制度本身就不是一個嚴格意義上的法律概念，它更多是學者在對原《行政訴訟法》第66條的規定和若干解釋規定所進行的解讀和定義。根據原《行政訴訟法》第66條“依照行政機關的申請，對未經訴訟審查而已生效的具體行政行為進行受理、審查和執行的活動”的有關規定。我們可以看出，非訴行政執行的主體是行政機關和人民法院；對象是未經訴訟審查并已生效的具體行政行為；前提是依照行政機關的申請；程序是法院對具體行政行為進行受理、審查與執行。

當然，還有學者認為，當下的非訴行政執行是一個在制度上和實踐中仍然有點亂的問題，且問題突出表現在：基本依據之間的矛盾、裁執分離模式處境尷尬；法院內部在立案、審查、執行各階段機構不一；法院對非訴行政執行裁定書送達主體不清、程序不明等程序上的混亂；以及法院審查方式不明確、審查標準難以把握、審查后果的多樣性等問題。iii誠然，對于非訴行政執行的認知是仁者見仁智者見智的。為此，必須結合我國的司法實踐以及相關法律制度的設計來對非訴行政執行制度展開研究，并予以重視。努力以審慎的態度來對待，以寬容的方式來包容，以嚴厲的眼光來查漏，以完善的方案來解決。

法院對生效的非訴具體行政行為的強制執行是一種司法行為。由于解決非訴執行案件目的是用司法手段來強化行政管理，維護社會利益，促使相對人自覺、全面和及時的履行義務。但是學界對于該種行為如何界定，尚存爭議，如若無法界定其性質，勢必會給人民法院的執行工作帶來困擾。如有一種觀點認為人民法院對非訴行政案件的強制執行與行政機關依法實施的強制執行一樣都是行政強制執行在性質上仍屬具體行政行為， 具有行政性。其理由是任何有效的具體行政行為都具有確定力、約束力和執行力，人民法院對生效的具體行政行為的強制執行，只是具體行政行為的延伸，它是行政機關借助人民法院的職權實現具體行政行為的內容。iv而人民法院實施具體行政行為的強制執行，特別是在實踐中， 人民法院在行政機關陪同下參與行政強制執行，很容易產生這樣的誤區：人民法院具有行政機關下屬的執行部門的身份。v行政權不能分割， 強制執行權是行政權的固有部分，法院無需也無權對執行的行政法律文書事先進行實質性審查，只需通過形式審查后執行即可。況且人民法院是根據有關法律法規規定，代替行政機關履行執行義務，執行后果應當歸于行政機關。如果此時據以執行的行政法律文書是錯誤的， 即出現被申請執行的具體行政行為違法時，只要法院執行措施和執行過程合法， 則執行錯誤的后果無法歸責于人民法院， 只能由申請執行的行政機關自行承擔不利后果。

從行政強制執行權的性質看，它包含了執行決定權、執行裁斷權和執行實施權三個下位階的權力。前兩者均屬于司法權，后者屬于行政權。而在非訴行政執行制度中，法院應行政機關的申請對具體行政行為進行合法性審查后作出肯定性判斷。再由法院自己去具體履行強制執行事務，這樣法院既承擔了執行裁斷權又履行了實施權，這些職能的行使混淆了司法權和行政權。vi還有一種觀點認為，人民法院依申請強制執行行政機關的行政處理決定，是行政強制執行的繼續和延伸。人民法院實施強制執行，在某種意義上是受行政機關的委托，代行政機關實施強制執行。vii我國過去行政訴訟制度除保障公民、法人和其他組織合法權益，監督行政機關依法行使行政職權的立法目的之外，還“附加”了維護行政機關行使行政職權的目標。非訴行政執行企圖使司法權和行政權既有制約又有合作，共同促使行政目標的實現， 勢必會陷入“魚和熊掌不可兼得”的困境。就行政效率而言，執行權作為行政權的組成部分具有合理性， 行政權的內在特性能夠確保行政效能。司法權介入而引起的與行政效率之間的張力應該而且能夠通過司法權介入的強度和范圍的制度設置予以平衡和解決。viii

基于以上分析，筆者認為人民法院強制執行非訴行政案件在屬性上不管是行政上的強制執行還是司法上的強制執行，其判斷標準應當是行使權力的性質和所適用的程序，而不應該依據執行的內容。人民法院的強制執行權屬于一種廣義審判權，而審判權和行政權是兩種截然不同的國家權力。審判權依司法程序行使，其結果表現為司法行為，而行政權的行使適用行政程序，其結果表現為行政行為。因此，法院對非訴執行具體行政行為的強制執行應當是一種司法行為。同時，人民法院在對具體行政行為有必要作出一定的審查，而非直接依據行政機關的申請即直接裁定準予執行或不準予執行。

二、行政強制法影響下的非訴行政執行

當然，《行政強制法》的頒布和實施也對非訴行政執行制度產生起到一定的影響和導向。其主要表現在如下的幾個方面：

（一）申請執行期限縮短

在《若干解釋》第88條中規定：“行政機關申請人民法院強制執行其具體行政行為，應當自被執行人在法定起訴期限屆滿之日起180日內提出。”而《行政強制法》將申請期限由《若干解釋》中規定的180日縮短到3個月內，并且還取消了“正當理由的除外”。期限縮短了一半促使行政機關及時提出申請，促進工作效率的提升。但是，此處依然存在一個小瑕疵，即假如行政相對人在3個月期限滿之前，接受了行政機關所作出的行政決定。但是在3個月期限一滿后，又繼續其違法行為。而此時又沒有過180日（即《若干解釋》規定期限），又應該如何處理？筆者認為，根據特別法優于普通法的規則進行處理，即特別法中已經賦予了3個月的期限，則應依照特別法中的3個月期限進行。如此，就不會再存在3個月的期限已過，而180日的期限尚未過的矛盾現象出現。

（二）增加了非訴行政執行案件的復議程序

在《行政強制法》第56條與第58條的規定中，行政機關對人民法院不予受理的裁定有異議的，可以在十五日內日向上一級人民法院申請復議，上一級人民法院？？？三十日內作出是否執行的裁定。ix縱覽《行政訴訟法》及最高院的司法解釋等相關規定，都無從查詢到非訴行政執行案件的復議程序。可以說在這一方面，《行政強制法》切實發揮了其新法的作用與優點，有效的彌補了舊法的缺憾。非訴行政執行案件的復議程序與期限等顯然與行政訴訟案件的裁定上訴程序不同。表現一，非訴行政執行案件的申請復議期限是自收到裁定書之日起15日內，時間長于《行訴法在》規定的行訴案件不服一審裁定書的10日上訴期限規定；表現二，非訴行政執行案件中上一級法院對不予受理裁定復議案件辦理期限為15日，而《行訴法》中規定為不予受理裁定上訴的30日。

（三）增設催告程序

在《行政強制法》第54條中規定：“行政機關申請人民法院強制執行前，應當催告當事人履行義務。”這種催告程序的增加，雖然只是一種程序性的規定，但其在對當事人權利的保障以及義務的履行上更加明確，可以在一定程度上減小當事人的抵抗情緒。仔細研究《行政強制法》第54條與《若干解釋》第89條的規定后，二者內容大同小異，這也說明新法是在吸收和總結舊法的基礎上，作出了一定完善和改進。又如在《若干解釋》的第89條第2款中規定“基層人民法院認為執行確有困難的，可以報請上級人民法院執行；上級人民法院可以決定由其執行，也可以決定由下級人民法院執行。”對于此款，在新法中就沒有再次出現，筆者揣測其主要原因還是在于基層人民法院認為執行確有困難的，可以報請上級人民法院執行。對于該款的模糊性規定，在實際工作中勢必是帶來了一定的副作用，畢竟“確有困難”是帶有較為強烈的主觀性，無法通過客觀標準來予以衡量和量化。

三、非訴行政執行制度困境

在我國行政審判實務中普遍存在著“重非訴、輕訴訟”，“重執行、輕審查”的傾向。近年來非訴執行案件數量迅速攀升，遠行訴案件受理數量。在司法實踐中，非訴執行案件準予執行率也是高居不下。造成這一狀況主因在于：一是法院自身在面對急劇增加的非訴執行案件數尚未做好充分準備，主要是法院承擔民事執行重任的同時，又要承擔非訴執行的任務，難免會出現人手不夠的境地。二是相關法律規定的不完備，也使得法院在審理非訴執行案件時程序不規范、不細致，多數是以簡化辦案程序等方式來緩解案多人少的困境，而簡化辦案程序導致的最大后果是案件審查流于形式，質量不高。三是行政機關依法行政意識的明顯增強。

而針對這些亂象和難題，實際解決過程中卻是存在不同見解。首先，不同法律法規間在解決非訴行政執行案件的機構選擇上就存在著較大分歧。如《若干解釋》第93條規定已經明確規定人民法院受理行政機關申請執行其具體行政行為的案件，應由行政庭進行合法性審查并裁定，由負責強制執行非訴行政行為的機構執行。但在《行政強制法》之中卻未明確提出是哪個機構進行審查，只是模糊的規定為人民法院。這種矛盾規定導致非訴行政執行一項工作由兩個部門節制，而在司法實踐中絕大多數法院是行政庭和民事執行局分管，進而造成一個不爭的事實：分管變弱管，弱管變不管。

其次，從對我國法院在非訴行政執行案件的立案、審查與執行的程序上看，不同法院之間存在一定的差異性。立案時，有的法院是由立案庭負責，而有的是行政庭負責；在審查環節上，有的是由行政庭來負責，有的由執行局負責，還有的是由立案庭負責；在執行時，有的法院是由行政庭負責，有的法院是由執行局負責，還有的法院是由法警隊負責。最后，法院之間的非訴行政執行案件的承辦機構并不統一，給法院非訴執行工作帶來了一定的困擾，各級法院在面對負責強制執行非訴行政行為的機構應為哪個而苦惱。而在《若干解釋》第93條中只是規定：“需要采取強制執行措施的，由本院負責強制執行非訴行政行為的機構執行。”

結合“審執分離”原則，我們認為一般以執行局負責執行為宜。不同法院在面對非訴執行案件時選擇承辦機構不同，主因有如下幾點：首先，非訴行政案件并非是單純的執行案件，行政機關的具體行政行為不是天然具有執行力，法院要對行政機關的具體行政行為進行合法性審查后方可執行。其次，將非訴行政案件的處理區分為審查與執行兩個階段，并由兩個機構來分別承擔，貫徹了審執分離的原則。再次，由行政庭負責審查與執行庭審查兩者在內涵上是有本質區別的，前者是一種準訴訟的司法審查，后者只是執行程序中的形式審查。x

由于非訴執行案件大多涉及拆違、土地執法、環保、城市管理綜合執法等一些列案件，還被稱作是“骨頭案”或“垃圾案”。為此，是否有必要設置一個專門的機構來負責非訴行政執行案件，確實是頗費思量。筆者為此在查詢中發現，早在2012年2月28日，南京市中院就正式掛牌成立全國首個行政案件執行局。據介紹，該局將專門負責行政訴訟案件及非訴訟行政案件的審查裁決、執行實施工作。并依據《中華人民共和國行政訴訟法》與《中華人民共和國行政強制法》以及相關法律法規規定，對行政機關作出的具體行政行為和行政決定，行政相對人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行的，沒有行政強制執行權的行政機關予以申請人民法院強制執行案件進行專門負責。

而這種非訴執行局的成立帶來如下影響：一是將實現非訴行政案件審查和強制執行之間的盡快對接，更有利于提高司法強制執行的工作效率。以往的機構設置下，行政執行案件的立案審查和執行體制較為繁瑣，例如一件行政非訴執行案件，首先要向立案庭提交相應的材料，立案庭審查材料齊全后移送行政庭，行政庭在審查準許強制執行后，再移送給執行庭，然后由執行庭負責執行中的各項事宜，中間環節多，手續繁雜，不符合行政行為所追求的效率原則。二是，行政案件執行局的成立，旨在使法院內部對矛盾糾紛的了解和化解具有連續性，更有利于行政案件所涉矛盾糾紛的整體性和實質性解決。尤其是南京市中院行政案件執行局的成立及良好運行，給各級法院的非訴行政執行工作提供了有益的方向和借鑒，尤其是在對機構設置與工作機制和人員配置上如何運作，南京市中院的實踐給后來者提供寶貴的經驗。比如在機構設置、工作機制甚至人員力量配備（如南京中院行執局裁決庭的人員配置全部來自有行政審判經驗的行政庭法官，而實施庭人員則大多來自民事案件執行局）上作出積極性的應對。如此就可以從容不迫的解決從事非訴行政執行的人員無辦案經驗或者是無從下手的問題。

基于以上分析，非訴行政執行制度的完善和改革可以從以下幾個方面進行：首先，是對非訴行政執行的活動予以規范化，在梳理好明確好非訴行政執行的程序之后，更好的來開展非訴行政執行的審查。其次，是通過將相關司法解釋予以升級為法律，更好的突出現階段在我國非訴行政執行案件的工作很是重要。再次是對非訴執行的責任追究嚴格化，在人民法院工作人員對待非訴行政執行案件上要態度鮮明，嚴謹認真，確保非訴行政執行案件的審理調查和裁判能夠有序安全的進行。最后，就是通過多種途徑對人民法院的非訴執行工作上加大監督，尤其是需要發揮人民檢察院的監督職責。綜合上述幾種措施，更有力的來保障非訴行政執行活動的有條不紊、保質保量的高效進行。

注釋：

i 楊紅：《非訴行政執行案件管轄研究》，《行政與法》2015年第1期。

ii 傅士成著：《行政強制研究》，法律出版社2001年3月1日版，第131頁。

iii 黃學賢：《非訴行政執行制度存在的主要問題及其完善》，《江蘇社會科學》2014年第4期。

iv 尤春媛：《淺論非訴行政案件執行制度》，《山西財經大學學報》2006年月第9卷第1期。

v 傅華：《關于我國非訴行政執行制度的反思》，《天府新論》2009年第2期。

vi 翟新明：《論非訴行政執行制度的缺陷及其完善》，《行政與法》2005年第3期。

vii 姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社，2001年11月版，第235頁。

viii 黃勇斌：《對非訴行政執行的重新審視》，《浙江師范大學學報》（社會科學版）2005年第5期。

ix 參見行政強制法第56條和58條。

x 張坤世、江華《非訴行政案件強制執行權配置模式之選擇——以湖南基層法院的實踐為例》，《法治研究》2013年第2期。