改革開放以來我國政府職能轉變過程中的價值與缺失

王晴

【摘 要】經濟環境、政治環境和文化環境的變化促使政府職能不斷發生轉變。改革開放三十年來，經濟體制的轉型是我國政府職能轉變的主要推動力，隨著市場經濟的不斷完善和市民社會的發展，以政府機構改革為主線，政府職能轉變的具體內容大致經歷了政府職能的初始轉變、政府職能的外化和政府職能的綜合化過程"通過對這一階段我國政府職能轉變的探尋，從中總結出價值與缺失之處，進而提出缺失的補救措施。

【關鍵詞】政府職能轉變；價值；職能分化

一、政府職能轉變內涵及原因

（一）政府職能轉變

所謂政府職能轉變，主要是指為適應客觀環境的變化，政府的職責和功能發生的轉換，即“政府的職責和功能的變化、轉換與發展。”政府職能轉變意味著政府管理權限、政府管理方式的變化以及政府組織結構的調整。

（二）政府職能轉變的原因

政府職能本身具有一定的相對穩定性，但這并不意味著它是一成不變的，促使政府職能轉變的原因是多方面的，歸結起來有以下幾個方面：

1、經濟方面。當前影響政府職能轉變的經濟環境主要有兩個方面，一方面是經濟全球化的日益加劇。另一方面，隨著經濟的發展以及生產力水平的不斷提高。社會在不斷進步的同時也出現了一些新的問題，例如生產者之間為了占有市場而展開的惡性競爭，一味地追求生產所造成的資源浪費和枯竭、生態環境的日趨惡化，經濟發展的不平衡而導致的社會貧富分化加劇等，這些社會問題在發展中國家尤為突出。面對新問題，政府有必要出面予以解決，政府職能的范圍也會因此而不斷的擴大。

2、政治方面。國家的政治性質決定了國家職能，如果國家政權由一個階級轉移到另一個階級手中，那么必然會引起國家政治性質的變化，國家職能也會發生轉變。當然，國家政治環境對政府職能的影響并不一定直接表現為政權的顛覆，以下幾個方面也是政府職能轉變的重要原因。

首先，執政黨治國方針的轉變。國家發展的不同時期，執政黨的治國方針是不斷變化的，而黨的方針政策需要由政府來執行，這就導致了政府職能的轉變。

其次，經濟體制和政治體制的變化也是導致政府職能轉變的重要原因之一。經濟體制、政治體制、政府職能都是上層建筑的重要組成部分，它們之間也是相互影響、相互制約的。體制是權力的外化，體制的變化意味著權力關系的重組，政府權力關系的變化必然導致政府職能的轉變。

除此之外，政府出于自身發展的需要，也應該隨著外部環境和形式的變化不斷調整自己的目標，優化其職能。政府職能轉變實質上是為了防止政府職能老化而進行的政府職能優化選擇的過程。

3、文化方面。文化環境的變化也是政府職能轉變的重要因素之一。隨著生產力水平的不斷提高以及國家經濟實力的不斷增強，人們的思想意識也會不斷進步，同時，經濟全球化的到來促使各國政府在加強經貿往來的同時也增進了國與國之間文化的交流，不同文化的相互交流也必然會引起人們的思想意識發生變化。思想意識的變化促使他們對政府工作提出了新的意愿和要求，因此，政府組織必須作出相應的響應，增加一些新的職能以解決涉及人們切身利益的問題；同時，政府職能的有效發揮是以人們的接受為前提的，當人們的思想意識發生變化，對政府履行的職能“不買單”時，說明政府職能已經落后于社會發展的腳步，因此，政府必須及時轉變其職能以適應社會發展的需要。

二、我國政府職能轉變過程的價值

改革開放30年來，伴隨著社會主義市場經濟之路，我國政府職能發生了轉變。經過30年的不懈努力與進取，我國政府職能轉變已經取得了實質性的進展，體現了政府職能轉變的價值所在。

（一）政府職能改變深化了行政體制改革

30年來，隨著政府職能的轉變，政府的管理范圍逐漸縮小，實現了由全能政府向有限政府的轉變；政府的管理方式形成了經濟、法律和行政相結合的、市場導向的、間接的、宏觀的管理方式，實現了由全能型政府向權能型政府的轉變；政府組織結構由原來的“部門林立”逐漸轉變成具有“綜合”職能的大部門。這些變化最終促成了辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體制。

（二）政府職能轉變保障市場經濟體制改革的順利進行

適應并服務于經濟體制改革的需要是我國政府職能轉變的重要特點，30年來我國政府職能轉變過程來看，這一特點一直伴隨著轉變過程的始終。一方面，從政府職能轉變過程來看，每一次都體現著經濟體制改革的內容。另一方面，轉變政府職能主要是改變權力過分集中的政治體制，而這又恰恰是計劃經濟的產物，因此，政府職能轉變與經濟體制改革形成了相互推動的關系，在一定意義上可以說，政府職能轉變是政治體制改革和經濟體制改革的結合點。

社會主義市場經濟道路在我國的發展十分曲折，從提出到最終的確立都引起了理論界廣泛的爭議，在市場經濟體制改革的實踐道路在我國從未間斷過，值得一提的是，政府職能的轉變對我國市場經濟的順利發展起到了關鍵性的作用。

（三）政府職能轉變促進了政府機構數量的精簡

改革開放30年來，我國政府職能走過了初始轉變和向企業、社會外化，并在此基礎上的職能綜合化的過程。因此，隨著權力的下放，原有政府機構數量得到了精簡。其間雖然有“精簡膨脹”的循環，但總體仍然呈現不斷下降的趨勢，尤其是隨著市場經濟體制確立后，政府機構己經由簡單的撤并和增減上升到體制的高度，并逐漸形成了適合市場經濟體制需要的職能體系和機構設置。

機構數量的精簡一方面大大降低了政府的管理成本，在一定程度上也減少了財政開支，緩解了政府的財政壓力，解決了建國以來一直存在的財政赤字問題。同時也改變了過去龐大、繁雜的政府結構，增加了管理的靈活性，便于機構內部的協調。

三、政府職能轉變的缺失

市場經濟的確立和完善過程不是一蹴而就的，在我國以市場化為導向的經濟體制改革剛剛走過了數十年，顯然在時間上我們己經大打折扣，因而在以后相當長的時間內，我國仍需不斷完善市場經濟體制。

（一）政府職能定位的失誤

政府角色定位的失誤主要體現為政府職能轉變過程中出現的越位、錯位、缺位現象。首先，職能越位。職能越位主要是指政府對市場的干預過多，打亂了市場主體自由競爭的秩序，動搖了市場在資源配置中的基礎性地位。目前，仍有一些政府部門習慣于直接參與到市場主體中配置私人物品，甚至搞政府保護價、地方保護主義等，嚴重擾亂了市場秩序，妨礙了市場機制的有效發揮，而且在一定程度上容易產生腐敗現象。

其次，職能錯位。職能錯位主要是指政府職能部門以及中央政府與地方政府之間發生的職能重疊、職能交叉的現象。“錯位”與“越位”所不同的是，“錯位”主要針對政府組織機構內部之間的職能混亂現象。職能錯位源于職權劃分不清楚，真正管理主體的地位不明確，因而產生了政府內部互相推誘扯皮，政出多門的問題。

最后，職能缺位。市場機制有很大的局限性，有政治、分配、社會、生態、倫理等方面的局限。如市場經濟在跨國界時不見得會有利于國家利益，不能處理好社會利益問題，它不能保護環境資源等等。因此，政府必須肩負起這些領域的管理工作，生產和提供公共物品和服務。

“三位”現象說明了我國政府職能轉變的不徹底，政府部門仍然過多地承擔著原有職能，同時也反映了政府部門職能界定不清晰，因而導致了職能執行過程中出現了混亂。

（二）政府職能轉變與機構改革之間陷入了一定誤區

從我國歷次政府機構改革的情況來看，政府職能轉變并沒有充分發揮其指導作用，而是政府機構改革一直引領著政府職能轉變。政府職能轉變隨著政府機構改革的推進而提出并實施，以機構改革作為職能轉變的切入點，實質上是將“政府職能轉變囿于機構改革，難以突破體制的羈絆”因而限制了政府職能轉變。

在我國，一直以來，政府職能轉變往往與機構改革連在一起，因而導致了政府職能轉變實現方式的單一化。同時，在政府機構改革中提出政府職能轉變也容易導致職能轉變本身的功利化。走出政府職能轉變與機構改革之間本末倒置的誤區，必須發揮政府職能轉變全局性、引領性的作用，以指導機構改革實踐。

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