改革開放以來(lái)我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中的價(jià)值與缺失

王晴

【摘 要】經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境和文化環(huán)境的變化促使政府職能不斷發(fā)生轉(zhuǎn)變。改革開放三十年來(lái)，經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型是我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的主要推動(dòng)力，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善和市民社會(huì)的發(fā)展，以政府機(jī)構(gòu)改革為主線，政府職能轉(zhuǎn)變的具體內(nèi)容大致經(jīng)歷了政府職能的初始轉(zhuǎn)變、政府職能的外化和政府職能的綜合化過(guò)程"通過(guò)對(duì)這一階段我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的探尋，從中總結(jié)出價(jià)值與缺失之處，進(jìn)而提出缺失的補(bǔ)救措施。

【關(guān)鍵詞】政府職能轉(zhuǎn)變；價(jià)值；職能分化

一、政府職能轉(zhuǎn)變內(nèi)涵及原因

（一）政府職能轉(zhuǎn)變

所謂政府職能轉(zhuǎn)變，主要是指為適應(yīng)客觀環(huán)境的變化，政府的職責(zé)和功能發(fā)生的轉(zhuǎn)換，即“政府的職責(zé)和功能的變化、轉(zhuǎn)換與發(fā)展。”政府職能轉(zhuǎn)變意味著政府管理權(quán)限、政府管理方式的變化以及政府組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變的原因

政府職能本身具有一定的相對(duì)穩(wěn)定性，但這并不意味著它是一成不變的，促使政府職能轉(zhuǎn)變的原因是多方面的，歸結(jié)起來(lái)有以下幾個(gè)方面：

1、經(jīng)濟(jì)方面。當(dāng)前影響政府職能轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)環(huán)境主要有兩個(gè)方面，一方面是經(jīng)濟(jì)全球化的日益加劇。另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及生產(chǎn)力水平的不斷提高。社會(huì)在不斷進(jìn)步的同時(shí)也出現(xiàn)了一些新的問(wèn)題，例如生產(chǎn)者之間為了占有市場(chǎng)而展開的惡性競(jìng)爭(zhēng)，一味地追求生產(chǎn)所造成的資源浪費(fèi)和枯竭、生態(tài)環(huán)境的日趨惡化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡而導(dǎo)致的社會(huì)貧富分化加劇等，這些社會(huì)問(wèn)題在發(fā)展中國(guó)家尤為突出。面對(duì)新問(wèn)題，政府有必要出面予以解決，政府職能的范圍也會(huì)因此而不斷的擴(kuò)大。

2、政治方面。國(guó)家的政治性質(zhì)決定了國(guó)家職能，如果國(guó)家政權(quán)由一個(gè)階級(jí)轉(zhuǎn)移到另一個(gè)階級(jí)手中，那么必然會(huì)引起國(guó)家政治性質(zhì)的變化，國(guó)家職能也會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，國(guó)家政治環(huán)境對(duì)政府職能的影響并不一定直接表現(xiàn)為政權(quán)的顛覆，以下幾個(gè)方面也是政府職能轉(zhuǎn)變的重要原因。

首先，執(zhí)政黨治國(guó)方針的轉(zhuǎn)變。國(guó)家發(fā)展的不同時(shí)期，執(zhí)政黨的治國(guó)方針是不斷變化的，而黨的方針政策需要由政府來(lái)執(zhí)行，這就導(dǎo)致了政府職能的轉(zhuǎn)變。

其次，經(jīng)濟(jì)體制和政治體制的變化也是導(dǎo)致政府職能轉(zhuǎn)變的重要原因之一。經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、政府職能都是上層建筑的重要組成部分，它們之間也是相互影響、相互制約的。體制是權(quán)力的外化，體制的變化意味著權(quán)力關(guān)系的重組，政府權(quán)力關(guān)系的變化必然導(dǎo)致政府職能的轉(zhuǎn)變。

除此之外，政府出于自身發(fā)展的需要，也應(yīng)該隨著外部環(huán)境和形式的變化不斷調(diào)整自己的目標(biāo)，優(yōu)化其職能。政府職能轉(zhuǎn)變實(shí)質(zhì)上是為了防止政府職能老化而進(jìn)行的政府職能優(yōu)化選擇的過(guò)程。

3、文化方面。文化環(huán)境的變化也是政府職能轉(zhuǎn)變的重要因素之一。隨著生產(chǎn)力水平的不斷提高以及國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)，人們的思想意識(shí)也會(huì)不斷進(jìn)步，同時(shí)，經(jīng)濟(jì)全球化的到來(lái)促使各國(guó)政府在加強(qiáng)經(jīng)貿(mào)往來(lái)的同時(shí)也增進(jìn)了國(guó)與國(guó)之間文化的交流，不同文化的相互交流也必然會(huì)引起人們的思想意識(shí)發(fā)生變化。思想意識(shí)的變化促使他們對(duì)政府工作提出了新的意愿和要求，因此，政府組織必須作出相應(yīng)的響應(yīng)，增加一些新的職能以解決涉及人們切身利益的問(wèn)題；同時(shí)，政府職能的有效發(fā)揮是以人們的接受為前提的，當(dāng)人們的思想意識(shí)發(fā)生變化，對(duì)政府履行的職能“不買單”時(shí)，說(shuō)明政府職能已經(jīng)落后于社會(huì)發(fā)展的腳步，因此，政府必須及時(shí)轉(zhuǎn)變其職能以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。

二、我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程的價(jià)值

改革開放30年來(lái)，伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之路，我國(guó)政府職能發(fā)生了轉(zhuǎn)變。經(jīng)過(guò)30年的不懈努力與進(jìn)取，我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，體現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變的價(jià)值所在。

（一）政府職能改變深化了行政體制改革

30年來(lái)，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府的管理范圍逐漸縮小，實(shí)現(xiàn)了由全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變；政府的管理方式形成了經(jīng)濟(jì)、法律和行政相結(jié)合的、市場(chǎng)導(dǎo)向的、間接的、宏觀的管理方式，實(shí)現(xiàn)了由全能型政府向權(quán)能型政府的轉(zhuǎn)變；政府組織結(jié)構(gòu)由原來(lái)的“部門林立”逐漸轉(zhuǎn)變成具有“綜合”職能的大部門。這些變化最終促成了辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的順利進(jìn)行

適應(yīng)并服務(wù)于經(jīng)濟(jì)體制改革的需要是我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的重要特點(diǎn)，30年來(lái)我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程來(lái)看，這一特點(diǎn)一直伴隨著轉(zhuǎn)變過(guò)程的始終。一方面，從政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程來(lái)看，每一次都體現(xiàn)著經(jīng)濟(jì)體制改革的內(nèi)容。另一方面，轉(zhuǎn)變政府職能主要是改變權(quán)力過(guò)分集中的政治體制，而這又恰恰是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，因此，政府職能轉(zhuǎn)變與經(jīng)濟(jì)體制改革形成了相互推動(dòng)的關(guān)系，在一定意義上可以說(shuō)，政府職能轉(zhuǎn)變是政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的結(jié)合點(diǎn)。

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)道路在我國(guó)的發(fā)展十分曲折，從提出到最終的確立都引起了理論界廣泛的爭(zhēng)議，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的實(shí)踐道路在我國(guó)從未間斷過(guò)，值得一提的是，政府職能的轉(zhuǎn)變對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展起到了關(guān)鍵性的作用。

（三）政府職能轉(zhuǎn)變促進(jìn)了政府機(jī)構(gòu)數(shù)量的精簡(jiǎn)

改革開放30年來(lái)，我國(guó)政府職能走過(guò)了初始轉(zhuǎn)變和向企業(yè)、社會(huì)外化，并在此基礎(chǔ)上的職能綜合化的過(guò)程。因此，隨著權(quán)力的下放，原有政府機(jī)構(gòu)數(shù)量得到了精簡(jiǎn)。其間雖然有“精簡(jiǎn)膨脹”的循環(huán)，但總體仍然呈現(xiàn)不斷下降的趨勢(shì)，尤其是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立后，政府機(jī)構(gòu)己經(jīng)由簡(jiǎn)單的撤并和增減上升到體制的高度，并逐漸形成了適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要的職能體系和機(jī)構(gòu)設(shè)置。

機(jī)構(gòu)數(shù)量的精簡(jiǎn)一方面大大降低了政府的管理成本，在一定程度上也減少了財(cái)政開支，緩解了政府的財(cái)政壓力，解決了建國(guó)以來(lái)一直存在的財(cái)政赤字問(wèn)題。同時(shí)也改變了過(guò)去龐大、繁雜的政府結(jié)構(gòu)，增加了管理的靈活性，便于機(jī)構(gòu)內(nèi)部的協(xié)調(diào)。

三、政府職能轉(zhuǎn)變的缺失

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立和完善過(guò)程不是一蹴而就的，在我國(guó)以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革剛剛走過(guò)了數(shù)十年，顯然在時(shí)間上我們己經(jīng)大打折扣，因而在以后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，我國(guó)仍需不斷完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

（一）政府職能定位的失誤

政府角色定位的失誤主要體現(xiàn)為政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中出現(xiàn)的越位、錯(cuò)位、缺位現(xiàn)象。首先，職能越位。職能越位主要是指政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)過(guò)多，打亂了市場(chǎng)主體自由競(jìng)爭(zhēng)的秩序，動(dòng)搖了市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性地位。目前，仍有一些政府部門習(xí)慣于直接參與到市場(chǎng)主體中配置私人物品，甚至搞政府保護(hù)價(jià)、地方保護(hù)主義等，嚴(yán)重?cái)_亂了市場(chǎng)秩序，妨礙了市場(chǎng)機(jī)制的有效發(fā)揮，而且在一定程度上容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。

其次，職能錯(cuò)位。職能錯(cuò)位主要是指政府職能部門以及中央政府與地方政府之間發(fā)生的職能重疊、職能交叉的現(xiàn)象。“錯(cuò)位”與“越位”所不同的是，“錯(cuò)位”主要針對(duì)政府組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部之間的職能混亂現(xiàn)象。職能錯(cuò)位源于職權(quán)劃分不清楚，真正管理主體的地位不明確，因而產(chǎn)生了政府內(nèi)部互相推誘扯皮，政出多門的問(wèn)題。

最后，職能缺位。市場(chǎng)機(jī)制有很大的局限性，有政治、分配、社會(huì)、生態(tài)、倫理等方面的局限。如市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在跨國(guó)界時(shí)不見(jiàn)得會(huì)有利于國(guó)家利益，不能處理好社會(huì)利益問(wèn)題，它不能保護(hù)環(huán)境資源等等。因此，政府必須肩負(fù)起這些領(lǐng)域的管理工作，生產(chǎn)和提供公共物品和服務(wù)。

“三位”現(xiàn)象說(shuō)明了我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的不徹底，政府部門仍然過(guò)多地承擔(dān)著原有職能，同時(shí)也反映了政府部門職能界定不清晰，因而導(dǎo)致了職能執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)了混亂。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革之間陷入了一定誤區(qū)

從我國(guó)歷次政府機(jī)構(gòu)改革的情況來(lái)看，政府職能轉(zhuǎn)變并沒(méi)有充分發(fā)揮其指導(dǎo)作用，而是政府機(jī)構(gòu)改革一直引領(lǐng)著政府職能轉(zhuǎn)變。政府職能轉(zhuǎn)變隨著政府機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)而提出并實(shí)施，以機(jī)構(gòu)改革作為職能轉(zhuǎn)變的切入點(diǎn)，實(shí)質(zhì)上是將“政府職能轉(zhuǎn)變囿于機(jī)構(gòu)改革，難以突破體制的羈絆”因而限制了政府職能轉(zhuǎn)變。

在我國(guó)，一直以來(lái)，政府職能轉(zhuǎn)變往往與機(jī)構(gòu)改革連在一起，因而導(dǎo)致了政府職能轉(zhuǎn)變實(shí)現(xiàn)方式的單一化。同時(shí)，在政府機(jī)構(gòu)改革中提出政府職能轉(zhuǎn)變也容易導(dǎo)致職能轉(zhuǎn)變本身的功利化。走出政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革之間本末倒置的誤區(qū)，必須發(fā)揮政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)中浴⒁I(lǐng)性的作用，以指導(dǎo)機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐。

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