農村土地矛盾糾紛探析

許鵬澤

摘 要 當前，隨著國家對農業投入的加大，土地增值日益明顯，農村土地矛盾糾紛呈現出數量擴大化、誘因多元化、形式復雜化、調處困難化等趨勢。結合多年來從事農村土地矛盾糾紛調解工作的實踐，以及與農民群眾廣泛深入的接觸交談，根據當前農村土地矛盾糾紛的表現形式，從法理角度分析當前農村土地矛盾糾紛產生的原因及解決措施。

關鍵詞 農村土地；矛盾糾紛；法理

中圖分類號：D922.3；F321.1 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2016.21.087

1 當前農村土地矛盾糾紛的主要表現形式

1.1 二輪承包不規范，政策理解和執行不到位

二輪承包時，有些地方的承包地因調整不久，就沒再調整承包地；個別地方的承包時間沒有與國家規定的時間同步，承包時間延后；有些村社對土地承包政策理解不正確，仍按實有人口收回和調整承包地；不少農戶沒有參與二輪承包，有些農戶雖承包了土地，卻又將承包的土地推回集體[1]。此外，不少村社大面積預留機動地，機動地變動頻繁，有些村社在調整機動地時，把經營權等同于承包權，按原承包人口調整機動地；很多村社以土地經營權確定成員資格，新增土地仍按原承包人口發包；須經2/3以上集體成員討論通過的發包及調整承包地法律規定，往往使無地和少地的農戶無法維護自己的合法權益。

1.2 承包地、股份地、撂荒地處置方式不當

按照《農村土地承包法》的規定，農戶整戶消亡后，發包方應收回其承包地，但很多代耕者和承包地的轉出家庭因惠農政策的補貼效應，緩交或者拒交承包地；不少村社片面強調承包關系的穩定性，不及時甚至拒絕將新增土地調整給新增人口，侵害了新增人口的土地承包經營權；有些農戶不履行農業承包合同義務，隨意撂荒、棄耕承包地；沒有納入二輪承包的股份地，無地少地農戶要求按其他方式的承包地收回重新發包，原種植農戶要求按30 a年不變的承包地延長至二輪承包期滿；收回重新發包的股份地原承包農戶要求按原承包人口重新發包，不少村社將農戶撂荒和棄耕的承包地重新發包和平分到戶，處置方式不當。

1.3 集體成員資格確認出現偏差，集體收益及征地款的分配方式不當

當前，有些村社將種地人口等同于現集體成員，涉農補貼的發放都以種地人口為依據，不符合政策法律規定；不少村社以在冊戶籍為確定集體成員資格的唯一依據，將集體成員資格認定簡單化，侵害了大中專在校學生等特殊群體的合法權利。個別村社片面地將土地經營權等同于集體經濟收益分配權，按原承包人口分配征地補償款及集體收益；有些地方討論制定分配方案時，承包人口減少的農戶結成利益群體，依靠人多的優勢不按法律規定辦事，侵害了別人的合法權利。

1.4 土地流轉不規范，家庭內部承包地的處置方式不當

當前，很多農戶流轉承包地時，沒有向村社備案的觀念，導致履行義務主體不明確，對土地流轉的規范程序不清楚，流轉程序不規范，侵害了本集體成員的優先流轉權；受承包地條塊化和農戶流轉自愿性的限制，土地整體流轉的難度大；集體整體流轉的土地，在流轉款的支付方式上隨意性較大，影響了農戶整體流轉的積極性。二輪承包后，兒女成家立業要求分戶時，有的農戶拒絕分割承包地；父母單獨立戶，承包地由子女代耕的，父母去世后其承包地由其子女繼承；婦女離婚、改嫁后原家庭拒絕分割承包地或其承包地由集體強行收回。

2 思考與建議

2.1 知法、遵法、守法是前提，公平、公正、合理是基礎

《農村土地承包法》規定，二輪承包時沒有調整承包地的，承包期限短于或長于30 a的都以30 a為準。按“按戶承包、按人分地”的原則，從公平、公正的角度出發，對應享有土地經營權而未取得承包地的農戶，應優先從預留的機動地和其他方式增加的土地中加以解決；對承包延期的地方，二輪承包期限從實際發包年份算起。沒有參加二輪承包的農戶，應視為自動放棄，本輪承包期內原則上不再劃給承包地，但生活確有困難的，經本人申請，集體商議，有條件的地方也可適當劃給一些承包地；參與了二輪承包，但將承包地強行推回集體的農戶，在《農村土地承包法》頒布前的，不論是否有書面聲明交回，都視為自動放棄，《農村土地承包法》頒布后的，若無書面聲明和會議記錄，不得認定為自動放棄；因地方政策的限制二輪承包時沒有取得承包地的農民，集體應從預留的機動地和其他方式增加的土地中優先劃給承包地。

2.2 穩定是前提，調整要適時

尊重歷史，面對現實，維持農村社會穩定，機動地的本質是解決人地矛盾，維護社會穩定，其年限一般為3 a，最長不超過5 a。在二輪承包時將機動地分攤到戶的，《農村土地承包法》頒布后應視為承包地，沒有將機動地分攤到戶的，應將機動地優先發包給新增人口和無地常住人口，以解決人地矛盾突出的問題；依法收回、交回及其他方式增加的土地，本質上屬于機動地的范疇，應視為機動地，其所有權、承包權、經營權歸集體成員所有，非集體成員無權享有[2]。全家遷入城市，轉為非農業戶口的、家庭成員整體消亡農戶的承包地，必須依法堅決收回；外出務工人員和整戶遷往小城鎮落戶家庭的承包地，要遵從其意愿，不得強行收回和流轉；局部調整和發包的土地，應及時變更經營權證或頒發新的經營權證書；家庭成員部分消亡的，按照經營權與所有權、承包權分離、家庭成員共有承包的原則，仍由家庭其他成員經營，發包方不得收回和調整；“三年一小調，五年一大調”的地方，應以最近一次調整為準，確權后應停止小政策的執行。

農戶撂荒、棄耕的承包地，第1年，發包方應通知并督促撂荒和棄耕承包地的農戶履行義務，恢復農業生產；第2年仍撂荒和棄耕的，發包方在書面通知無效后，應暫收回交由他人代耕，代耕后撂荒和棄耕農戶要求耕種的，應在茬下種地，并交納撂荒和棄耕期間的長年建設費，拒絕交納的，經社員會議討論，報鄉鎮承包合同管理委員會同意，暫停其惠農補貼的發放，并在6個月內申請農村土地仲裁調解委員會仲裁裁決；但不得收回平分或重新發包其承包地；以其他方式承包的土地，連續撂荒或棄耕2 a的，發包方應與承包方解除合同，收回承包地；對實行股份地的地方，股份地應按其他方式的承包地認定，股份地到期后，應收回集體所有，優先承包給新增人口和無地常住人口；對整村整社因股份地承包合同沒有進行二輪承包的，股份地到期后應按現集體成員重新發包。

2.3 正確確定集體成員，依法、依據、公平、合理分配集體收益

集體成員資格關系著每個農民的切身利益，堅決糾正以土地經營權確定成員資格的錯誤做法；集體成員資格的認定應以戶籍是否在當地，父母一方或配偶是否為本集體成員為主要依據，對一些特殊情形的人員也應視為集體成員：如戶籍轉出的大中專在校學生，現役軍人，服刑勞改人員等；同時，對戶籍在當地的非婚入和非新生的掛靠戶口，不能認定為集體成員。征地補償費用及集體收益的分配是當前農村土地矛盾糾紛的焦點，按照承包地經營權家庭共有的規定，家庭留存成員繼續享有承包地經營權是政策強制規定附帶的紅利，屬于法律保護的范疇，但集體土地的征用仍屬政策的強制性規定，非集體成員的承包地被依法征用后，其留存家庭共有成員享有的政策紅利應自行終止。要從根本上改變這一不合理現象，征地款的分配要盡量采用第一種分配方式，經集體討論后，將不低于80%的征地款按享有土地經營權的現有人口支付給被征地農戶，對其失地人員不再進行安置；對確需按第二種分配方式分配的，安置補助費應按原承包人口中的現有人口分配，土地補償費按現有集體成員分配。

另外，要規范土地流轉，在流轉過程中保護婦女兒童權益。婦女離婚、喪偶、改嫁后，不論是否在當地生活，其原按人承包的土地承包經營權應歸其所有，原家人不得以家庭共有承包為由，拒絕劃分承包地；發包方不得以婦女不在原居住地生活或戶籍轉出為由收回承包地。兒女成家立業符合分戶條件的，經承包方申請可以變更或換發新的土地承包經營權證，原承包經營權的分割由家庭雙方協商解決；父母單獨立戶承包地由子女代耕的，父母去世后，一是贍養父母的子女家庭新增人口沒有承包地的，按照耕種者優先的承包原則，其家庭新增成員享有優先承包已故老人承包地的權利；二是贍養父母的子女家庭沒有新增人口，父母去世原承包家庭已消亡，其承包地應由集體收回，重新發包。

2.4 樹立法治意識，依法及時仲裁

農村土地矛盾糾紛的解決，必須要在源頭控制、及時調解、依法仲裁三個環節上下功夫，廣大農民要樹立依法享有權利和履行義務的法律觀念，鄉鎮、村土地調解委員會對出現的矛盾糾紛要及時調解解決，制定的解決方案要切實可行，既不能超越法律的底線，也不能遷就于既得利益者和個別人的意志。此外，要依法做好仲裁調解工作，維護農村社會穩定。

參考文獻

[1]嚴軍興.農村常見糾紛解決辦法[M].北京：海洋出版社，2009.

[2]高慶萍.農村糾紛解決的現狀及對策研究[D].石家莊：河北師范大學，2012.

（責任編輯：劉昀）