構建“大旅游”管理體制促進旅游產業跨越發展

陸云亮

旅游業是目前我國最具有競爭力優勢的行業之一。面對“一帶一路”建設、江蘇沿海開發、長三角一體化、國家創新型試點城市建設等多重疊加的戰略機遇和資源環境趨緊的發展壓力，如何進一步整合連云港旅游資源，推動連云港旅游產業轉型升級，加快旅游經濟持續壯大，早日建成國內外知名的旅游目的地是擺在我們面前的必然選擇和重大使命。筆者通過考察、學習并借鑒上海、紹興、杭州、黃山等地在旅游管理體制和經營機制改革、創新的成功經驗，從“大旅游”的戰略思想出發，對建立“政企分開、政事分開，條塊結合、以條為主，三權分離（所有權、管理權、經營權）”的旅游管理體制和經營機制，統籌推進重點旅游景區建設和旅游資源整合與開發，進行了深入思考并形成調研報告。

現狀——成效顯著、基礎優良

近年來，連云港市以獨具特色的豐富旅游資源為依托，著力打造山海特色品牌，旅游業支柱產業的地位得以逐步確立，國家重點旅游城市的知名度和美譽度不斷提高，旅游產業在全市發展大局中貢獻份額不斷提升，打造知名旅游城市條件的基礎逐步具備。先后被評為全國旅游競爭力百強城市、全國20個優秀旅游目的地、中國最佳文化旅游城市、全國優秀生態旅游城市和“中國十大環境最好旅游城市”，成功獲批首批國家級旅游業改革創新先行區。2015年，全市實現旅游接待量2 684.7萬人次，旅游總收入343.9億元，與2014年相比分別增長11.1%和13.7%。

1.堅持規劃引領，推動旅游科學發展。近年來，連云港市科學制定各類旅游發展規劃，為“大旅游”的發展提供了規范的藍本。印發了《連云港市旅游發展總體規劃》，編制完成并推進實施了《石梁河庫區旅游發展規劃（2013-2015）》《連云港花果山文化旅游策劃》《花果山創建國家5A級旅游景區提升性規劃》《徐圩新區云湖水利風景區總體規劃》、《連島旅游發展總體規劃》《連云港市南部新城片區發展戰略規劃》《連云港薔薇湖旅游度假區控制性詳細規劃》等。

2.突出項目帶動，加快旅游功能完善。以項目為載體，逐步推進旅游功能的提升和完善。以2015年為例，全市在建旅游項目35個，實際完成投資約80億元。其中，東海水晶城、連島綜合服務區等2個重點項目完成投資20億元。爭取省級各類旅游資金1 040萬元。目前花果山5A創建提升工程、海上云臺山景區、連云港老街、港口鐵路歷史博物館、西墅灣美食街、東海水晶博物館、民主路民國風情街、海州灣會議中心、花果山酒店、夾谷山景區開發等一批重大項目建成投用。中國東海水晶城、連島景區綜合開發、環云臺山大道、東鹽河美食水岸等旅游項目正在加緊建設。淮鹽文化生態博覽園、臨洪河口濕地公園等一批重點旅游項目完成規劃方案設計，連島景區綜合配套設施、海州灣旅游度假區綜合開發等重點旅游項目進展有序。

3.強化宣傳推廣，提升城市旅游形象。近年來，連云港市以“連云港之夏旅游節”和“西游記文化節”活動為抓手，組織開展一系列的文化旅游活動，提高了節慶活動的組織水平和影響力。重點抓好網絡和新媒體營銷，開通并完善旅游政務微博、微信，實現在重大旅游節慶活動、推介活動、中秋國慶黃金周微博直播互動。通過央視等國內外知名平面媒體投放專題宣傳，在上海、南京、北京等重要節點城市投放了廣告宣傳，初步呈現“火車開到哪里、飛機飛到哪里、旅游宣傳就做到哪里”的良好態勢。旅游年票管理進一步規范，2015年全年發行總量達25.8萬張，景區刷卡量為82萬人次。

4.貫徹落實《旅游法》，提高旅游服務質量。以提高社會和從業人員素質入手，強化培訓體系建設。對全市旅游院校、酒店、旅游景區、旅行社、優秀導游員進行全面篩選，創建旅游培訓師資庫。定期組織旅行社、星級酒店和導游開展導游員年審培訓、旅游法網上培訓和考試，開展鄉村旅游管理人員培訓、出境旅行社管理人員培訓等。強化旅游市場和安全監管，在建立部門聯合執法和日常監管機制的同時，強化明察暗訪、主動監管和投訴查處等多種手段的使用，并關注重點時段、重點領域和重點經營單位，進一步優化了旅游環境。

差距——問題突出、亟待解決

雖然連云港市旅游業縱向上進步很大，但與全國重點旅游城市的地位相比、與全市國民經濟支柱產業應有的貢獻相比、尤其是與中國優秀旅游城市的需要相比還有很大差距。特別是目前景區政企不分、條塊分割、以塊為主、交叉管理的管理體制和單一的經營機制，已經嚴重阻礙了連云港市旅游業進一步做大、做強、做響和產業競爭力的進一步提高。

1.旅游管理體制不活，缺乏發展的凝聚力。目前，連云港市景區多以政府或部門主導建設，主要依靠行政體制進行管理，存在政事不分、事企不分現象。部分景區雖然成立了經營公司，但尚未建立現代企業制度，內部責權不清，管理與經營人員缺乏，市場運作能力差。特別是政府、部門、街區“各自為戰”的管理體制，人為地制約了全市旅游統一規劃、宣傳策劃、開發建設、整體營銷，也是造成全市旅游業沒有形成整體優勢、限制集約發展、品牌效應乏力的一個重要因素。

2.旅游城市內涵不足，缺乏整體的影響力。從整體上看，全市旅游多以傳統的觀光休閑度假為主，基本上還是較低層次、粗放型地經營旅游資源，沒有形成“吃住行游購娛”一體化的產業鏈。尤其是對旅游城市形象提煉不到位，缺乏整體特色、目標定位和主題宣傳口號。大多數游客對連云港的認識還僅僅停留在“洗洗海澡、吃吃海鮮、泡泡溫泉、爬爬花果山”等較低層次。加之各縣區旅游業沒有形成統一發展規劃和空間網絡，嚴重制約了全市旅游業的跨越發展。

3.旅游營銷策略不強，缺乏推介的感染力。謀劃旅游營銷策略力度不夠，思路不新，舉措缺乏創意，主打的品牌不響亮，特別是運用互聯網+等新媒體方面更顯不足。在宣傳創意上，主打賣點的宣傳策劃、鮮明口號和形象設計與提煉還非常不夠，缺乏具有吸引力的城市形象、成熟的旅游產品和系統性的旅游線路。在宣傳媒體的選擇上，全市旅游宣傳促銷的經費投入嚴重不足，在主流媒體、互聯網等聚焦度不高，缺乏戰略性和持續性，僅有的宣傳各景區之間更多在“單打獨斗”，宣傳促銷沒有形成合力，無法吸引更多的外地游客，導致連云港市旅游知名度不夠高。

4.旅游市場冷熱不均，缺乏聯動的傳導力。全市旅游產品在地域上存在景點分散、東熱西冷的現象。花果山、連島度假區等東部景區知名度高、游客多，西部海州古城、孔望山等景點的文化游則吸引力相對較弱、游客少；在季節上存在夏熱冬冷的問題，夏季花果山、連島海濱等眾多景區人山人海，冬季則僅有溫泉度假區對游客吸引力較強；在旅游產品開發上，度假、人文、商務、演藝、時尚等高端旅游產品種類相對較少，尚未形成集聚發展的大氣候。

5.旅游設施功能欠佳，缺乏需求的吸引力。目前，連云港市旅游公共服務和集散體系還未建立，缺少集游客服務、票務預訂、旅游信息咨詢、交通集散、旅游紀念品展銷和旅游品牌推廣等功能于一體的旅游服務中心。除此之外，各景區游客服務中心、賓館、飯店、停車場、商業、公共衛生等配套設施功能滯后，缺少有誘惑力的重大旅游項目及相關特色業態，難以滿足游客多元化和個性化的需求。

對策——創新著手、標本兼職

針對全市旅游管理體制復雜、經營機制單一的現狀，建議加快整合資源，構建“大旅游”管理體制和經營機制，以旅游設施集聚為基礎，以旅游要素集聚為核心，以旅游產業集聚為主體，以市場營銷為路徑，打造特色鮮明的旅游產業集聚區，發展產業集群的有效平臺，促進旅游產業集群發展、跨越發展。

1.盡快構建高效的“大旅游”管理體制。實現全市旅游資源的大整合和旅游業的超常發展，必須有相應的整合資源的管理體制。結合連云港市的旅游工作實際，建議市委成立旅游工作委員會，負責全市旅游行業的組織和領導班子建設，市委旅游工委書記由市委分管領導兼任；組建市旅游管理委員會，負責綜合管理全市旅游發展，云臺山景區、連島度假區管委會主任和連云區、海州區政府主要領導以及相關部門領導任副主任，人員從原市旅游局和相關景區管委會人員中調配，人員身份保持不變。市旅游管理委員會的主要職責可根據實際作進一步細化。

2.盡快構建穩定的旅游發展資金保障機制。為了更好地貫徹“政府主導、市場運作”的旅游發展原則，盡快形成“以旅游養旅游、以旅游發展旅游”的良性資金保障機制，根據《江蘇省旅游管理條例》第五條“地方政府可以設立旅游發展資金，用于旅游規劃、公益性旅游項目建設”，建議設立市旅游發展資金，統籌用于全市旅游規劃、城市整體旅游形象推介、公益性旅游基礎設施建設、旅游信息開發、旅游商品開發等。同時建立市旅游形象推介聯席會議制度。旅游發展資金可以來自四個方面：由市旅游部門、地稅部門共同負責全市所有旅游景區（點）的門票監制，并從旅游景區（點）、度假區、公園等的門票收入中提取8%；按照《江蘇省旅游事業發展費征集管理暫行辦法》規定，由市旅游部門提供收取單位名單和應收數額，市地稅部門會同旅游部門從旅行社、旅游公司、賓館、飯店、旅游車船公司等營業收入提取1%；從旅游商品生產企業、旅游商貿企業的銷售額提取0.5%；由市旅游部門接受其他單位、社會團體和個人的捐助。全市旅游發展專項資金由市財政部門專項管理，市旅游主管部門負責編制發展專項資金使用計劃并組織實施；市旅游、地稅部門分別按月隨稅專項收取。

3.盡快構建規范的旅游景區開發與多種經營機制。建議參照國土資源管理模式，學習其他旅游城市的成功經驗，按照培育特色旅游支柱產業的要求，制定出臺《全市旅游景區（點）“三權”分離改革實施辦法》，積極探索全新的、符合市場規律的旅游資源開發機制。根據現有法律法規，旅游資源作為國家所有的一種特殊資源，旅游景區（點）旅游資源的所有權、管理權為國家所有，所有權和管理權通過委托旅游景區所在地各級政府行使。旅游主管部門負責指導風景名勝區、度假區等各類旅游區域的旅游規劃的編制、旅游建設項目的審核、審批。旅游景區（點）經營權通過市旅游主管部門牽頭會同地方政府制定方案，以招標、拍賣、掛牌等市場方式有償出讓旅游景區（點）一定時限的經營權，有償出讓金歸政府所有。圍繞構建云臺山“大旅游”格局，進一步擴大連云港旅游發展集團公司的經營管理范圍，做好全市旅游資本運作（上市）、旅游基礎設施開發、旅游景區建設和旅游市場開發工作，盡快建立起全新的旅游規模經營新機制。

4.盡快構建權威的旅游規劃實施與管理體系。為切實杜絕旅游景區建設的城市化和旅游建設項目的邊建設、邊規劃，邊規劃、邊建設，甚至是先建設后規劃的現象，實現旅游項目建設的有序合理進行，充分體現連云港市旅游文化特色，充分考慮建設項目的旅游功能，應按照國家《旅游發展規劃管理辦法》和《江蘇省旅游管理條例》，盡快制定《連云港市旅游規劃實施辦法》，并明確規定各類旅游景區的總體規劃、各類旅游設施建設（包括旅游賓館、飯店、酒店、寫字樓、公寓等）、旅游景區（點）、度假區（村）、經營性索道、主題公園等各類以旅游經營為目的建設項目在申請立項之前，必須按《連云港市旅游行業管理辦法》規定，按權限上報旅游主管部門審核并提出書面意見后，再按程序進行審批，否則發改部門不予立項、規劃部門不予定點，國土部門不予供地，以確保《旅游規劃》統一有效實施。有效落實國家、省有關規定，實行旅游企業與一般工業企業水電氣同價，鼓勵社會資本投入旅游行業。大力開發獨具特色的、多元化的旅游產品和旅游商品，提高發展水平和檔次。切實加強旅游與風景園林執法監察隊伍建設，打擊“黑導、黑社、黑車”和風景園林違法行為，維護正常的旅游和風景園林管理秩序，塑造山海相擁知名旅游、中國優秀旅游城市的良好形象。

（作者單位：江蘇師范大學哲學與公共管理學院）