國家控?zé)煑l例站在“十字路口”

袁端端　吳靖

要保護(hù)公眾健康，還是維護(hù)高額的煙草利稅收入——在慶祝北京控?zé)煑l例成功實(shí)施一周年的關(guān)頭，中國即將出臺的第一部全國性控?zé)煼ㄒ?guī)，已站在十字街口

“控?zé)煵⒉粫?huì)對經(jīng)濟(jì)有影響，個(gè)別企業(yè)利益重要，還是大眾的生命健康重要？”2016年5月30日，第29屆國際無煙日的前一天，在國際控?zé)熀土⒎ǜ叻逭搲希晃粎?huì)專家說到激動(dòng)處不停地?fù)]動(dòng)拳頭，像是要把一切阻礙控?zé)煹牧α繐羲椤?/p>

讓他和中外控?zé)煂＜覀冃募被鹆堑模且徊繉⒁雠_的法規(guī)。

多次征集意見之后，臨近發(fā)布的《公共場所控制吸煙條例（送審稿）》，卻在“最后一公里”時(shí)，被刪改到了“不可接受的地步”。記者通過多個(gè)渠道獲悉，目前《公共場所控制吸煙條例》已完成了征求意見，但有了大范圍改動(dòng)。

“目前的征求意見稿存在很多嚴(yán)重的漏洞——如單人辦公室允許吸煙，這將形成一種特權(quán)文化。”世界衛(wèi)生組織駐華代表施賀德說。反對控?zé)煹娜擞酶鞣N虛假借口讓大家相信，強(qiáng)有力的控?zé)煑l例會(huì)損害經(jīng)濟(jì)難以執(zhí)行，但這都是不實(shí)之詞。

要保護(hù)公眾健康，還是維護(hù)高額的煙草利稅收入——在慶祝北京控?zé)煑l例成功實(shí)施一周年的關(guān)頭，中國即將出臺的第一部全國性控?zé)煼ㄒ?guī)，已站在十字街口。

臨出臺出現(xiàn)“神逆轉(zhuǎn)”

近五年來，中國控?zé)煹某尚跷ⅲ毙韪鼑?yán)格的全國性法規(guī)支持。而中國加入《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》（下稱“公約”）已十年，按照承諾，中國應(yīng)于2011年1月9日前實(shí)現(xiàn)所有室內(nèi)工作場所、室內(nèi)公共場所、公共交通工具100%禁煙。

2013年底，一群法律、經(jīng)濟(jì)、衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)專家受命于衛(wèi)生部門著手起草國家公共場所控?zé)煑l例。這是中國首次擬制定行政法規(guī)在全國范圍全面控?zé)煛?/p>

2014年11月，《公共場所控制吸煙條例（送審稿）》對外發(fā)布，擬在所有室內(nèi)公共場所全面禁止吸煙，并公開征求意見。社會(huì)各界對這份送審稿評價(jià)頗高，稱十分符合公約精神，沒有留有禁煙“死角”。施賀德和世衛(wèi)組織也寄予厚望，認(rèn)為若能完整通過該條例，中國的控?zé)煿ぷ鲗⑦~進(jìn)一大步。

但還未等起草者鼓掌相慶，一盆冷水澆了下來。一開始，政府公布的征求意見稿和衛(wèi)生部門的初稿無異。但幾個(gè)月后，他們卻發(fā)現(xiàn)“變了”。“如果就此通過，意味著草案出現(xiàn)了嚴(yán)重倒退，通過這個(gè)條例實(shí)現(xiàn)中國全面無煙的目標(biāo)也將成為泡影。”條例起草成員、中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員黃金榮說。

這就意味著，不僅i00%公共場所禁煙的目標(biāo)可能會(huì)“保不住”，控?zé)熃缙谂问甑娜珖苑ㄒ?guī)，還將嚴(yán)重落后于已實(shí)施的地方性法規(guī)。

煙草業(yè)的護(hù)身符

初稿中“煙盒包裝使用警示圖片，在公共場所禁止煙草廣告、促銷和贊助”等內(nèi)容，也直接被刪除。

這正是中國煙草行業(yè)最反對的。今年兩會(huì)，全國人大代表、煙草專賣局副局長段鐵力就曾回應(yīng)媒體，在煙盒上印警示圖標(biāo)不符合中國文化傳統(tǒng)，且目前沒有增加警示圖的打算。

國際防癆和肺部疾病聯(lián)合會(huì)（The Union）中國辦公室主任甘泉對此覺得失望。“全世界都把警示圖文放在煙盒最顯要的位置，但中國的煙盒還那么漂亮，零售點(diǎn)經(jīng)常擺放在兒童可以看到的高度。”

中國實(shí)行煙草專賣制度，中國煙草專賣局和世界上最大的煙草生產(chǎn)企業(yè)中國煙草總公司，是“兩塊牌子、一個(gè)機(jī)構(gòu)”。煙草控制的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)掌握在煙草業(yè)手里，這決定了中國控?zé)煔v程的艱辛。

2011年，由中外控?zé)煂＜衣?lián)合發(fā)布的《控?zé)熀椭袊磥怼型鈱＜抑袊鵁煵菔褂煤蜔煵菘刂坡?lián)合評估報(bào)告》指出，我國控?zé)熜Ч⑷酢⑽鼰熉示痈卟幌碌母驹蛑弧Ｊ菬煵輼I(yè)阻撓控?zé)煿ぷ鳎責(zé)熾y度大的核心在于與利益集團(tuán)的博弈。

數(shù)十年來，中國煙草行業(yè)以國家功臣自詡，言必談稅利貢獻(xiàn)。“煙草行業(yè)非常清楚稅利貢獻(xiàn)是煙草行業(yè)的護(hù)身符。”對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授、世衛(wèi)組織煙草控制與經(jīng)濟(jì)政策合作中心主任鄭榕說。

在目前經(jīng)濟(jì)下滑的大形勢下，國家對煙草業(yè)的依賴，比任何時(shí)候都要迫切。煙草業(yè)的稅利貢獻(xiàn)多年維持中央財(cái)政的6%-7%。中煙公司內(nèi)部也一直有“保七爭十繳萬億”的年度目標(biāo)。這直接導(dǎo)致了以國家煙草專賣局為代表的煙草系統(tǒng)話語權(quán)遠(yuǎn)高于控?zé)熍伞?/p>

有報(bào)告指出，我國控?zé)熜Ч⑷酢⑽鼰熉示痈卟幌碌母驹蛑唬菬煵輼I(yè)阻撓控?zé)煿ぷ鳎責(zé)熾y度大的核心在于與利益集團(tuán)的博弈。

要錢還是要命？

“以上種種爭論，在當(dāng)初北京控?zé)熈⒎〞r(shí)，就有人提出過，從北京的表現(xiàn)看，上述問題已有清晰的共識。”擔(dān)任中國控?zé)焻f(xié)會(huì)會(huì)長后，胡大一參加過控?zé)熈⒎ㄐ薹ǖ脑S多會(huì)議，聽到過各種各樣的爭論，但都是“老調(diào)重彈”。

2014年7月，北京市政府發(fā)布《北京市控制吸煙條例（草案）》。其中“共用公共場所、工作場所的室內(nèi)區(qū)域以及公共交通工具內(nèi)禁止吸煙”表述，曾引發(fā)控?zé)熑耸烤薮鬆幾h，被指是給領(lǐng)導(dǎo)在辦公室抽煙開后門。很快，9月25日，北京市人大審議該草案時(shí)便將其修改為“公共場所室內(nèi)全面禁煙”。

楊功煥主編的《控?zé)熍c中國未來》報(bào)告的數(shù)據(jù)顯示，近年來，由吸煙導(dǎo)致的生產(chǎn)力損失正逐年增加，且增加的幅度持續(xù)加大。2005年，中國人群中歸因于煙草使用的死亡已達(dá)120萬人，其中有33.8%的人在40-69歲之間死去；2030年煙草歸因死亡估計(jì)占40歲以上人口死亡的25%，超過300萬人。此外，煙草產(chǎn)業(yè)發(fā)展擠占了我國本已緊缺的土地和醫(yī)療資源。

與此同時(shí)，由于吸煙所產(chǎn)生的醫(yī)療負(fù)擔(dān)也成為眾多專家抨擊吸煙的原因。中國疾控中心控?zé)熮k公室主任姜垣曾在2014年報(bào)告了一組數(shù)據(jù)：我國35歲及以上成人歸因于吸煙的主要有3類疾病：癌癥、心血管疾病和呼吸系統(tǒng)疾病，疾病經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)為2237億元。

黃金榮認(rèn)為，前些年我國眾多城市無煙立法效果不彰和法規(guī)本身不科學(xué)有很大關(guān)系。世界各地的控?zé)煼ㄒ?guī)證明，只要在最初的幾個(gè)月宣傳得力，嚴(yán)格執(zhí)法，鼓勵(lì)公眾參與，就可以迫使公眾快速養(yǎng)成守法的習(xí)慣。而立一個(gè)好法和一個(gè)國家在控?zé)熒系囊庵久芮邢嚓P(guān)。“政府只有對制定和執(zhí)行無煙立法具有強(qiáng)烈的意愿和意志，才能持續(xù)地推動(dòng)立法的發(fā)展和完善，并投入足夠的資源，解決困難。”