農村土地承包經營權登記發證工作的問題分析與探討

許智偉

【摘要】：在新型城鎮化背景下，農村土地的權屬問題沒有得到妥善解決，就將嚴重影響和制約城鎮化的進程。因此，解決農村土地確權問題迫在眉睫。本文結合土地承包的現狀，系統闡述土地確權的問題及應對策略。

【關鍵詞】：土地確權；登記發證；農村土地；土地承包

在全面建成小康社會的歷史征程中，農村土地確權問題成為新型城鎮化進程的一大障礙。解決土地確權問題，對于構建城鄉一體化的土地市場，促進農村土地的規模化開發和利用，維護廣大農村居民的合法土地權益有著重要而又深遠的意義。所以，必須深入分析土地確權的問題，并加快各項政策建議的落實。

1土地承包的現狀

如今，我國農村土地承包經營權確權登記試點工作依然在如火如荼地進行中。確權登記工作始終遵循“公開、公正”的理念實施規范化操作，主要包含前期籌備工作、權屬現場調研、地塊布局圖表制作、審核結果公示、確權登記信息數據庫建設、登記簿發放以及證書頒發等。具體地說，依照調研情況整體制定方案框架，通過廣播、電視等途徑加大對土地承包確權登記工作的宣講力度；結合土地承包經營合同和經營權證等完成承包權屬的實地調研，以權屬結果為主要依據，完成承包地塊分布的圖表制作；接著把制作好的圖表交由承包方和發包方共同審核，同時公示審核結果及相關意見，按照審核的意見進行相關核準和修正，再由承包方和發包方確認簽字并蓋章；中標方嚴格按照《確權登記數據庫條例規范》的要求，構建確權登記信息數據庫，同時借助新建立起來的管理系統完成對登記簿的統一制作，必要時同步構建紙質版和電子版的登記檔案。

2土地確權存在的問題分析

首先，土地確權存在較為沉重的歷史包袱，該“包袱”包含以下兩方面問題：第一是法律規范的問題。當前，我國土地確權的法律體系尚不健全，無法與國家的最新政策有效銜接。如今，國土資源的相關職能部門往往會依據土地利用狀況及土地權屬現狀，提出相關的政策規范來保障土地確權。然而，由于各區域土地確權的狀況各異，再加上土地確權仍有一些難點問題尚未解決，所以現行的政策規范無法發揮應有的作用，自然也就無法解決土地確權的問題。第二是在土地利用方面，目前，違章、違規利用土地的不法行為仍屢禁不止。例如，少數地方官員在非法收取賄賂的情況下，擅自批復土地利用或未經批復而被肆意開發利用的現象仍然存在，導致土地確權不明晰，土地利用出現一定程度的混亂局面。

其次，相關職能部門欠缺必要的協調。土地確權登記離不開國土資源的若干部門協同合作。然而，國土資源的各部門之間缺乏有效的協調和監督，直接造成土地權屬登記出現種種偏差，這勢必引發土地確權問題，導致土地權屬不明晰、不精確。除此以外，各職能部門之間甚至存在互相競爭的局面，換言之，為突出部門的整體能力和工作水平，各部門往往暗地卷入激烈的競爭，極易導致確權工作存在“各自為政”、溝通不暢的問題，同時也破壞了良好的確權工作秩序。

3存在問題的原因

首先，針對當前確權所存在的問題，盡管國土資源等相關部門已編制了一套相對完備的政策方案，同時也提出了一定的指導意見，但無法涵蓋全部的難點問題。例如，以《村鎮建房用地管理條例》和《土地管理法》的出臺為界，可把農村居民利用宅基地劃分為若干時期。不同的時期，其規定自然不同，確權的考慮要素也不盡相同。另外，對于農村建設用地而言，少批多建、未批先建等不法行為更是難以在短時間內徹底避免，特別是近十年來的“小產權房”問題愈發增多，對于現有的小產權房如何合理處置，能否將其完全合法化，至今尚無定論，導致農村土地確權的歷史包袱依然沉重不堪。

其次，在過去，大部分省份的國土管理部門存在多部門并行的復雜局面，缺乏統一的國土管理機構，直接導致無法集中收集土地權屬資料，甚至權屬來源資料不全面。除此以外，在統一設立國土管理機構后，在土地權屬的確認方面太過粗糙，有的只是憑借調查統計表便頒發了土地證書，直接造成了宅基地發證混亂、宅基地造假等不良問題；在土地登記初期，由于服務人員數量有限，工作開展過程中不細致、欠周密，操作不合乎要求，所以權屬來源資料嚴重缺失。早期測量與認證手段難以走向科學化軌道。例如，在用皮尺等工具量邊確定界限后，就慌忙實施登記發證工作。又如，土地權屬文件缺乏電子版的文檔，而一些土地登記和審批文檔在保管時遭遇破壞或保管不當，導致土地使用證及相關審批手續缺失，也給土地登記和發證增添了不少困難，資料、檔案的不齊全給各職能部門正常履行職責帶來了諸多不便。

4如何做好土地確權工作

首先，對于土地確權中的歷史包袱，要千方百計“甩掉”。在處理時要通過訂立協議、妥善調解、平等協商等方式進行。長期以來，由于農村土地確權的相關法律規范不夠健全，因此必須在遵循客觀事實的基礎上深入現場實地調研，還原真相，鎖定土地權屬的法律缺陷或漏洞，進而以訂立協議或口頭協商的形式，提出相關法律整改方案，科學調整法律適用的情形和范圍，以便充分發揮法律體系的作用，進而為有效解決土地確權問題提供充分的法律依據。

其次，土地確權的各職能部門之間要通力協作、規范操作。土地確權的順利實施離不開農業、林業、畜牧、水利等多部門的協調配合，依靠各部門職責的履行，高標準、高質量地完成土地權屬調研，方能逐步保障確權。對于集體土地權屬確有爭議的，要實事求是地妥善處理。與此同時，農村基層黨支部、村委會要在土地確權工作中發揮總攬全局的作用，積極配合基層國土所開展相關工作，充分尊重農民的熱切期盼，嚴格依據現行法律規范的要求，劃清不予登記發證的界限。

5結束語

要在2020年如期實現全面建成小康社會的宏偉藍圖，就必須積極穩妥地解決農村土地確權問題，深刻分析農村土地承包現狀及土地確權問題形成的原因，采取強有力的措施逐步攻克難題，打造和諧的國土管理新秩序。

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