構建南京江北新區法治生態圈的主要力量研究

鄭萬秋　劉以妍

摘 要：國家級新區是由國務院批準設立的承擔國家重大發展和改革開放戰略任務的綜合功能區。2015年批復設立的國家級新區——南京江北新區，承擔著推進國家治理體系與治理能力現代化、法治化的歷史重任，新區必須牢固樹立并切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，堅持法治先行、生態先行。從江北新區立法、執法、司法三個角度，分析決策中智庫力量建設、執行中行政力量建設、守法中監督力量建設的現狀并提出優化建議，發揮新區主要力量，打造新區法治生態圈。

關鍵詞：江北新區；法治生態圈；力量建設

中圖分類號：D616 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）06-0017-02

黨的十八屆四中全會以法治精神為核心，倡導依法治國，法治成為時代發展的主題，也是我們國家經濟建設、社會發展的依據、指導和制度保障。黨的十八屆五中全會提出創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展的發展理念，追求生態可持續與公平公正的社會發展模式。法治生態，兼顧了生態發展與法治化道路建設，成為我國社會管理創新發展的必然趨勢，應從科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法這一有機生態體中尋求社會管理的新突破，維護社會公平正義。南京江北新區，依托南京社會經濟文化區域條件、南京高校、江蘇生態法學會等資源，其治理體系與治理能力法治化具有獨特優勢。貫徹法治與生態相關文件精神，發揮江北新區法治建設主要力量，打造新區生態法治圈，值得學界深入探討與研究，提出一些可操作的對策或建議。

一、江北新區法治生態圈中的智庫力量建設

江北新區法治生態圈構建需要加強新區立法、決策的民主化與科學化水平，建設新區智庫力量將很好地提升新區的法治水平，為新區法治建設與生態建設奠定基礎。構建江北新區法治生態圈，首先需要引入“外腦”力量，即加強新區的智庫力量建設。法治生態圈的規劃與發展離不開專業的智庫為立法、決策、管理提供專業的咨詢和指導。新區的法治發展、綠色發展、生態發展，涉及法學界、法律實務部門、資源環境部門等相關專業人才的獻策。

（一）從立法角度分析新區智庫力量建設

國務院2010年正式發布《關于加強法治政府建設的意見》，將依法決策目標明確為“推進行政決策法治化”，行政決策法治化在立法技術上應加強公眾參與、專家論證、風險評估和政府決定等步驟的程序調控模式[1]，新區法治生態圈需要加強智庫力量建設，在立法技術上更加民主、科學。

1.立法與決策。從某種程度上來說，決策即立法，最大的決策權就是立法權。新區法治生態圈的構建，需要從立法角度充分考慮決策的科學性，通過政府主導、公眾參與，將新區發展中各界關注但是無法解決的問題通過政治聚焦上升到政治層面，通過立法提供依據、指導、規范。江北新區作為國際級新區有著發展的相對自主權限，在構建江北新區法治生態圈時應注重決策本身的科學性、民主性，推動新區的法治化、生態化道路發展。

2.決策與智庫力量。江北新區法治生態圈的建設需要民主、科學的決策促進立法，形成客觀力量對新區的立法進行監督制衡，而決策的民主性與科學性很大程度上需要智庫力量的參與。在決策成本、立法成本允許的情況下，積極建設、發揮智庫力量，將有助于決策的民主化、科學化，推進新區治理體系與治理能力現代化、法治化發展。智庫力量是新區法治生態圈的主要建設力量之一，彰顯新區立法的程序公正、內容科學，體現新區公眾意志、彰顯公共利益。

（二）新區智庫力量建設現狀

目前江北新區管委會已經邀請包括南京工業大學、南京大學、東南大學、南京信息工程大學等在內的十家高校成立了“江北高校聯盟”，江北新區發展研究院、南京財經大學等高校紛紛加入到江北新區“智庫”中來，為江北新區建設出謀劃策。此外，江北新區智庫還需要依托江蘇省人大法工委、江蘇省環保廳等機關部門、產學研各界力量共同參與。目前針對新區發展的理論研究和實踐研究都相對較少，江北新區發展理論研究熱度不夠，尤其是關于江北新區法治的研究更是鮮見于一些零散文件和報道。

（三）新區智庫力量建設優化

江北新區法治生態圈中的智庫力量建設影響著新區的立法、決策水平和治理，對新區法治化、生態化建設有著重要影響，優化新區的智庫力量，將更好地推動新區法治生態發展。

江北高校聯盟是江北新區智庫力量的源泉，江北新區法治生態建設離不開高校的參與與合作。政府應積極給予高校聯盟發展所需的資源支持，為高校聯盟發揮作用提供外部資源保障。同時，對于江北高校聯盟進行成果化考核，激勵高校聯盟為新區發展獻策。再者，疏通政府、高校、企業之間的關系，加強政府與高校、企業合作，為江北高校聯盟及其他智庫力量開展研究提供一定的條件。江北新區高校聯盟作為新區主要智庫力量，需要不斷發展壯大，不斷激發江北高校聯盟活力，以成果考核帶動江北高校聯盟發展的積極性。最后，借助互聯網技術發展，推動智庫力量的轉型，打造江北新區的新型智庫，江北新區高校聯盟應與時俱進，用新觀念、新方法推動自身建設與發展，不斷優化新區的智庫力量。

二、江北新區法治生態圈中的行政力量建設

江北新區法治生態圈構建需要加強執法，提高行政執法效能，法治生態圈的推進需要依靠行政力量建設發展，江北新區政府的相關行政部門依法行政，將法律政策推行落實，以具體行動切實推動新區法治生態建設。江北新區法治生態圈中的行政力量建設，在于創新新區行政管理體制，通過體制創新，優化新區政府行政，提高新區政府行政效能。以高效、嚴格的執法，加強新區的法治生態建設。

（一）從執法角度分析新區行政力量建設

行政執法是關于政府行政部門實施法律、法規、規章、行政規范性文件的系列活動[2]。加強新區行政力量建設，是為新區法律保質保量實施提供保障。新區法治生態圈的建設有賴于行政力量對新區法治的維護與發展。

1.執法與行政。從某種意義而言，行政即執法。我國相當數量的法律法規要通過行政機關來貫徹實施。新區行政執法的狀況與國家關于新區相關立法是否能夠得到有效實施、法律秩序能否實現密切相關，執法不當就容易導致許多行政執法實踐存在現實困境[2]。管理過程中新區相關行政人員的依法行政，就是將法律運用于新區的建設發展，執法與行政有著重要關聯，以行政力量保障執法效果是新區法治生態圈構建的重要內容。

2.行政力量與管理體制。行政力量對于保障執法效果而言意義重大，而筆者認為新區行政力量發揮作用的效果又與新區的管理體制密切相關。管理體制決定著新區管理的方式方法、組織架構、運作程序等，通過方式方法、組織架構、運作程序間接對行政人員產生影響，行政人員的行政行為或多或少都受管理體制文化的影響。新區管理體制的建立、發展與完善，對新區行政力量的建設、發展與完善，有著不可忽視的影響力，很大程度上管理體制的質量，決定著行政力量的作用發揮效果。

（二）新區行政力量建設現狀

為適應新區社會發展需要，早在2013年11月，新區就成立江北新區管理委員會（籌）、中共南京市委江北新區工作委員會（籌），并明確由江北新區管理委員會（籌）、江北新區工作委員會（籌）負責統籌協調有關工作。2014年，南京市成立江北新區領導小組，對新區發展規劃進行指導。新區所采取的管委會、行政區交叉模式，使得管理主體權責難分，互相存在責任不清、責任推諉、利益矛盾難以調解等問題。此外，管理體制對應的體制內激勵政策不夠細化明確，挫傷新區發展活力[3]。新區行政體制不暢通，行政力量發揮作用受到制約，行政執法效果受到不良影響。

（三）新區行政力量建設優化

構建江北新區法治生態圈，需要加強行政力量的建設，通過行政力量保障執法的有效、有序。首先，應當健全江北新區的行政管理體制，加強新區黨工委與管委會強有力的領導，發揮兩者對新區管理的協同作用。其次，明確新區建設中各個管理主體在經濟管理與社會管理中的權、責、利界限，借鑒浦東新區等國家級新區的經驗，創新江北新區管理體制。再者，平衡新區利益協調與利益分配機制，推動新區管理的體制建設相對公平。最后，還應加強行政力量的現代化建設，積極運用現代信息技術為行政提供技術支撐，提高政府效能[3]。推動新區創新管理體制、優化行政力量是法治生態圈構建的重要保障。行政力量的建設有賴于新區行政管理體制的不斷完善。新區行政力量優化，需要進一步理順新區內部行政管理體制，適時進行新區行政區劃調整，努力破解制約新區發展的體制機制障礙，發揮各方力量，積極探索形成協同管理、精簡高效、權責一致的管理模式，推進新區政府治理體系與治理能力現代化和新區發展法治化、生態化。

三、江北新區法治生態圈中的監督力量建設

新區法治生態圈構建，不僅需要智庫力量建言獻策、行政力量保障執行，而且還需要加強監督力量建設。監督力量建設是指對立法（決策）、執法（行政）過程中不當決策、失范行為加強司法監督管理。法治生態圈的監督力量建設，打造陽光透明的新區建設環境，是新區法治生態發展的良策。

（一）從司法角度分析新區監督力量建設

從司法角度來分析，新區法治生態圈的構建在立法、執法、守法等環節，都需要一個相對透明公開的環境。國家級新區自身擁有著獨特的資源優勢，同時還享有國家給予的政策優惠、資金扶持等便利條件，在發展過程中也有著更多的自主權限。

1.司法與監督。新區法治生態圈建設必須講究司法的獨立與公正至上，處在政策優惠、資源支持、擁有較大獨立自主權等諸多有利條件的背景下，新區更應該注重加強自我監督與外部監督，以監督力量加強新區的司法建設。筆者認為監督力量的廣泛參與，可以為新區的司法建設提供更多人力、物力和財力，也可以讓新區的司法建設擁有更加公開透明的環境。加強司法公正理性，促使公民的公共意識和公共理由通過辯論、協商達成關于公共政策的基本共識[4]，以監督、參政等形式對司法改革進行完善。

2.監督力量與社會參與。江北新區法治生態圈的構建有賴于監督力量的建設與發展，而監督力量的加強需要新區廣泛動員社會各方力量的參與，在政府、企業、社會組織、公眾、媒體的綜合監督下，不斷完善監督機制、建立健全新區監督制度與監督網絡。從江北新區社會組織的發展來看，江北新區擁有著諸多社會組織資源，截至2014年6月，南京社會組織超過25 000家，其中民政部登記注冊的社會組織達9 217個，平均每萬人擁有11.26個社會組織，位居全國社會組織發展的前列[5]。江北新區監督力量的建設可以充分發揮社會組織的資源優勢，形成政府、社會組織、公眾等多元主體聯合監督的網絡。

（二）新區監督力量建設現狀

監督力量建設對于新區法治生態圈的構建起著重要敦促作用，江北新區作為新的歷史時期打造國家整體長江經濟支撐帶、南京區域城市化的重大戰略支點，肩負著推進產業轉型升級與新型城鎮化建設，打造高端產業、生態宜居城市新區，成為加快我國現代化建設和提升我國國際競爭力新引擎的重任[6]，而法治生態的發展環境，新區監督力量的加強建設，是新區歷史使命完成的見證與督促。就新區目前監督力量而言，相對比較薄弱，主要體現為江北新區缺少對應的專業機構組織、江北新區監督問題相關的理論研究匱乏等，這些問題成為新區監督力量建設的短板，制約著新區司法監督建設，也給新區法治生態圈的構建造成了“司法斷層”。

（三）新區監督力量建設優化

加強新區司法建設，優化建設新區監督力量，建立新區全民參與重大決策的民主機制和監督機制，保障新區人民群眾的知情權、參與權、表達權和監督權，可以建立“江北監督委員會”“江北誠信中心”，大力推進新區“一網三庫”等基本信用體系建設[6]。江北新區監督力量優化應注重加強專業機構建設，以專業組織為監督提供渠道和保障。同時，加強新區司法建設、監督機制的理論研究，為新區監督力量建設和發展提供理論參考。此外，借助互聯網信用體系、大數據技術等互聯網技術，為新區監督提供技術平臺。通過組織機構、理論研究、技術保障等渠道，切實加強新區監督力量建設。

江北新區發展應堅持法治建設、生態建設先行，江北新區發展擁有著區位條件優越、創新資源豐富、產業基礎雄厚、基礎設施完善、資源環境承載能力強等優勢。本文從江北新區的立法、執法、司法三個角度，分別從新區立法的決策智庫力量建設、執法中行政力量建設、司法中監督力量建設三個方面具體論述，對新區法治生態圈的構建提出相關建議。加強江北新區法治生態圈建設，推進新區治理體系與治理能力法治化、生態化、現代化發展，為江北新區的法治生態發展提供決策支持、行政支持。

參考文獻：

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[6]徐翠華，蔣明，杜凌飛.南京江北新區發展探析[J].統計科學與實踐，2015（10）：52-55.