聯合國安理會反恐決議實施問題研究

王佳

摘 要：聯合國安理會在打擊恐怖主義方面起到了舉足輕重的作用，其一般通過出臺反恐決議的方式來防止和控制恐怖主義。反恐決議中常采用的措施是定向制裁，即以直接制裁掌權者為主要手段的制裁。然而，反恐決議的實施中存在著很多問題，甚至連定向制裁措施本身的合法性也受到了質疑。通過對各國提交的對反恐決議的國別實施報告的分析，可以發現問題的根源在于國際法在國內的實施路徑不一以及決議本身存在缺陷等。

關鍵詞：安理會；反恐決議；定向制裁；基本人權

中圖分類號：D99 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）06-0053-02

恐怖主義和恐怖主義行為對國際社會的和平與安全造成了嚴重的危害。聯合國安理會從國際和平與安全的角度審視恐怖主義，通過聯合國集體安全制度對抗恐怖主義，在打擊恐怖主義方面的作用是獨特而舉足輕重的[1]。安理會主要通過出臺反恐決議的方式來防止和制止恐怖主義，并建立專門的反恐制裁機制以實施決議。值得注意的是，安理會的反恐決議是以直接制裁掌權者為主要手段的，比如，決議附制裁名單，對名單中所列的人施以資產凍結和禁止旅行的制裁措施。這種制裁措施就是定向制裁，即打擊的目標是那些在安理會決議中被點名的掌權政治人物或實體，主要內容是凍結資產并阻止他們的金融交易，因為其行為正是實施制裁的緣由。它有別于大規模的制裁，自1997年在對安哥拉反政府武裝的制裁決議中得以適用以來，這種制裁方式逐漸以其靈活性、副作用小等特點而得到認可，并基本取代了大規模制裁措施。當然，定向制裁措施也并非完美，其常因程序公正性不足等問題而遭到批判。不過，根據《聯合國憲章》第五章的規定，安理會決議對聯合國會員國具有約束力，所以，安理會通過的決議應該得到實施。而由于國際社會是一個松散的平面化社會，所以最終承擔實施決議的責任是各個國家。目前，對于實施安理會反恐決議，各國尚未形成統一的實施途徑，而是各有各的做法，于是在實踐中產生了很多問題。

一、國家實施反恐決議時出現的問題

安理會反恐決議只有經過各國在國內實施才能真正發生作用。從實踐上說，國際法在國內的具體實施方式并非統一。以條約為例，就國際法層面而言，長期以來，國際法只要求締約國善意履行國際義務，并不具體規定締約國采取什么樣的履行義務方式；就國內法層面而言，實施途徑大致可以分成兩類：一類是在原則上做出規定，將條約作為國內法的一部分在國內法律秩序中直接予以適用，而不需要制定新的國內法。這種方式也被稱為“納入”。另一類是制定新的國際法，賦予條約規則以國內法效力，使條約規則在國內予以適用。這種方式被稱為“轉化”。在安理會決議的實施問題上，各國就更沒有統一的做法。本文擬以對塔利班和基地組織制裁的第1267號決議體系為例進行分析，原因有二，第一，該決議體系建立了制裁委員會，各會員國要向該委員會提交有關實施情況的報告，這些報告是分析實踐中出現的問題的極佳資料；第二，1267號決議是一個核心決議，在這一決議通過后，安理會又通過一系列輔助的決議來協助該決議的實施，這一決議體系有著很重大的影響。

（一）對國家立法措施的檢視

對于安理會反恐決議在國內的實施問題，各國首先要在立法上做出修正或者納入決議，然后進一步在執行中切實實施決議。本文將首先分析各國在國別報告中提到的立法措施。

從報告的情況來看，各國在立法措施上有不同的做法。這是因為，首先各國對于國際法在國內的適用就有著不同的規定；其次各國還會依照本身情況的不同而選擇不同的立法措施。比如說，對于大多數國家而言，資助恐怖主義活動的行為已經是一種犯罪行為，因而不須進一步制定立法，而對于那些尚未有這種規定的國家，如哥斯達黎加和越南等，可能采取對本國刑法進行修改或者頒布臨時法規的方式。

事實上，在決議實施中出現的最大問題是，1267號決議體系中沒有對恐怖主義的定義，也沒有對資助恐怖主義活動的定義，而各國對這一問題的理解不同，所以造成了各國立法也大相徑庭。這樣的不統一將對決議的有效實施造成根本的障礙。舉例來說，比利時決定對本國立法不加以修改或者補充，因為其認為國內現行的反洗錢立法包含了資助恐怖主義活動的行為。①但是，反恐委員會主席就此指出，資助恐怖主義活動的行為可以通過合法的途徑實施，而并不一定都通過洗錢的方式。②

在綜合名單的問題上，只有極少數國家自動納入了名單，即綜合名單自動成為國內法的一部分。③絕大多數國家還是選擇通過頒布政府命令的方式使之在國內法上生效，還有一些國家根本不認為有必要納入綜合名單，比如幾內亞認為名單僅是通知各國政府要進行相關法律行動的事實說明，越南則認為法律的重要特點是對一般的主體采取適當的措施，而非對指定的個人或實體采取特別措施，所以，綜合名單不具有成為國內法的資格。④

（二）對各國執行措施的檢視

將決議中設定的義務納入國內法體系中是實施決議的重要前提，但卻并不能保障實施的順利進行。事實上，執行問題是一個更加復雜的問題，因為它還牽涉了國內司法機關和執行機關的相關活動。正如反恐委員會主席抱怨的那樣，國家常常只是批準反恐公約，卻并未通過適當的措施來執行它們。⑤對安理會決議的實施也面臨著同樣的問題。盡管在英國、加拿大等國的報告中提到了令人驚訝的資產凍結的數目，但卻基本沒有提供執行措施的相關信息。⑥

為什么各國在執行中存在問題呢？主要原因是，在大多數國家，資產凍結措施一定是要在法院做出有罪判決后才能實施。針對這個理由，反恐委員會指出，如果讓國內司法介入到安理會決議的執行中，等于賦予國內法院的法官以對安理會決議的否決權。⑦

除此之外，在執行決議中存在的另一大問題是如何打擊以合法形式進行的資助恐怖主義活動的行為，因為非法的方式尚可以通過國內的洗錢法來處理，而各國卻缺乏處理合法形式的行為經驗。眾所周知，資助恐怖主義活動的行為往往并非通過刑事犯罪活動，而是借助非營利性慈善機構或者非正式的銀行體系——如哈瓦拉（hawala）。

此外，有些國家在報告中指出，由于本國力量不足無法有效執行決議，太平洋群島國家甚至不能履行提交報告的義務，因為它們還要利用本國有限的資源做諸如解決饑餓等更重要的事情。⑧當然，還有一些國家指出，各國現在正經歷“報告疲勞癥”，因為國家要向各種委員會提交各種各樣的報告。

二、反恐決議實施問題的根源探析

如上文所述，安理會反恐決議的實施中出現了許多問題，這些問題與國際社會的分散特征有很大的關系，還與國家力量和資源不同有關，而且也是在真正實施決議方面的政治意愿不足的體現。對各種問題進行深入探究，可發現問題的根源體現為以下兩個方面。

（一）國際法在國內的實施路徑不統一

國際法在國內的實施路徑不統一首先是各國在實施國際法上的不同傳統造成的，即使是在條約和國際習慣等傳統國際法淵源的實施問題上，各國都有不同的做法，更不用提安理會決議。其次，各國的國情不同。比如，在立法上，有的國家已經有了有關反洗錢、反資助恐怖主義的較完備的法律體系；在執行上，有的國家對打擊恐怖主義活動頗有經驗，而且國內民眾也支持進行此類活動。而有的國家一方面對打擊恐怖主義毫無經驗，另一方面國內民眾又對美國主導的反恐戰爭強烈反感，國家雖然在反恐的大趨勢下對定向制裁決議表示支持，卻在實施中猶猶豫豫。因此，如何保證聯合國全部會員國參加到安理會做出相關決議的過程中，并達成政治共識是一個重要的問題。再次，安理會決議對相關問題沒有下定義，如恐怖主義和資助恐怖主義活動，這就可能造成各國在實施決議中擴大或縮小恐怖主義活動的范圍。而為了解決這個問題，安理會通過了太多的決議來保證實施，但是，規范的增多并不代表著能達到一致的執行后果，相反，規范的泛濫還會帶來自相矛盾和混亂的實施后果。最后，安理會對決議的實施沒有監督權導致會員國在實施中各行其是。顯然，在沒有監督和制約的情況下，僅憑國家提交一些書面報告顯然是沒有用的。既沒有指導，也沒有任何的糾正，國家在實施中出現不同的問題是可以理解的。

（二）反恐決議與基本人權的沖突問題

對于反恐決議對基本人權的侵蝕問題，已經成了人們討論的熱點。一方面，地區法院和國家法院都曾受理以基本人權受侵犯為由而提起訴訟的有關反恐決議的案件。另一方面，國際法學者也總結出了反恐決議可能侵害的基本人權，如公平審判權、獲得司法救濟權、財產權等等。更有一種被稱為“規范等級說”的理論應運而生，“規范等級說”的主要觀點是，在人權訴訟中，基本人權規則是強行法的規定，而國家豁免及其他的規則只是一般國際法規則，在兩者發生沖突時，作為強行法規則的基本人權規則優先。當然，這一理論本身也存在許多問題，如強行法如何定義以及規則范圍如何確定等。但它反映出了人們關注的一個問題，即反恐據以規定的義務可能是與基本人權規則之間存在沖突的。事實上，這也是國際法委員會正在研究的國際法碎片化問題的例證，也就是國際法的擴張和多元化所帶來的規則沖突等問題。

三、結論

反恐決議中的定向制裁措施是安理會為了消除大規模制裁的不利后果而推出的新措施，在當今的國際舞臺上發揮了很大的作用。然而，由于其帶有一定的“準司法”性質，所以還是存在很多爭議的。對反恐決議合法性的質疑，以及各國在實施決議上的政治意愿不同，再加上歷史傳統及國情的不同，這些問題都使得各國在決議實施方面存在很多問題。而要想完全解決這個問題，在當今國際社會的現實圖景下，還是任重道遠的。

為了盡可能地減少決議實施的不暢，安理會應該首先在決議中對相關問題——特別是關鍵術語——做出界定，從而防止各國在理解上出現歧義。另外，安理會也應該總結各國在決議實施過程中的實踐經驗，并根據良好的實施機制和經驗發展出一套決議實施指南。這樣，才能對各個國家形成指導性的規范，以避免各行其是的現象出現。

對于我國來說，目前，我國對反恐決議常常是通過外交部發文通知其他相關機構和金融性機構來實施，這一路徑只是在沒有相關立法情況下的權宜之計。因為，外交部是否是適格的決議實施主體以及外交部文件的效力都可以被質疑。況且，作為安理會常任理事國，我國有必要在遵守決議方面發揮帶頭作用，而目前這種無法可依的狀況實在不能令人滿意。事實上，如今，不僅世界各主要國家對安理會決議實施問題有相關立法，連我國香港地區都有專門的《聯合國制裁條例》，一旦安理會通過制裁決議，特別是定向制裁的決議，香港地區就會依照該條例通過專門的“規例”建立制裁機制。為此，我國應該參照相關國家的立法和實施實踐，在國內確立安理會制裁決議實施的立法和機制。

總之，安理會反恐決議的實施問題是國際法中新出現的重要問題，針對這個問題，在實踐中尚存在很多爭議，特別是各國在決議實施中路徑不一以及決議本身存在缺陷等。然而，安理會決議仍然是具有拘束力的，是應該被遵守的。所以，我國作為安理會常任理事國和負責任的大國，應該對這一問題加以重視，積極借鑒他國立法和實踐經驗，完善國內立法，并推動國際法治的發展。

參考文獻：

[1]邵沙平.國際法專題研究[M].北京：中國人民大學出版社，2009：169.