公共衛生事件協同治理的路徑選擇

高益云　賀林波

摘 要：公共衛生事件演化機理非常復雜，涉及管理環節多，覆蓋面廣，影響大，它本身的不確定性讓事件的預防和應急處置需要倡導和調動更加廣泛的社會力量和資源進行公共衛生事件的協同治理。但當前在公共衛生事件協同治理的過程中，在治理主體的合作以及公眾參與方面依然存在嚴重的現實困境。因此，以協同理論為指導，完善公共衛生事件管理立法以及協同治理法規制度，規范公共衛生事件協同治理的權責體系，構建公共衛生事件協同治理的運行網絡，培育公共衛生事件協同治理的社會資本，就成為了實現公共衛生事件協同治理中不同要素、不同系統、不同部門協同增效的有效路徑。

關鍵詞：公共衛生事件；協同治理；路徑

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）06-0047-02

近年來，世界范圍內的重大公共衛生事件時有發生，國內則更是頻繁。如：2014年的西非埃博拉疫情和2015年的中東呼吸綜合征（MERS）疫情，國內廣東地區登革熱疫情異常高發，這類疫情傳染力很強，并且具備有限的人傳人的能力，一旦發生，就嚴重威脅著全世界范圍內的人民生命健康和社會安全。因此，完善公共衛生事件管理，積極預防并及時應對重大公共衛生事件已日益成為政府應對突發事件的重點工作。然而傳統的單一政府主體權威管理模式已經無法適應公共衛生事件這類公共問題的管理要求。因此，在這樣的大環境下，找尋一種適應當前公共衛生事件發展趨勢的管理模式就成為國內學者和實務者的研究使命。黨的十八屆三中全會首次提出“國家治理”的概念，這里的“治理”就是強調的以共同利益為目標的多元主體協同治理。

近年來，協同治理理論已經滲透到我國社會管理各領域，并發揮了不錯的效果。但是，協同理論作為一個以研究系統內部各要素及子系統之間的相互影響以及相互合作為目標的理論，是否能夠在治理公共衛生事件這類突發性事件中發揮真正的實踐作用，弄清以下三個問題是必須的：一是在理論層面上，公共衛生事件協同治理是否具有可行性；二是在現實層面上，公共衛生事件協同治理在實踐中的現實困境；三是如何化解理論可行性與現實困境之間的張力，構建新形勢下公共衛生問題協同治理的有效路徑。

一、公共衛生事件協同治理的分析框架

（一）公共衛生事件協同治理的內涵

協同理論是20世紀70年代由德國物理學家赫爾曼·哈肯創立的。他認為“協同理論是研究由完全不同性質的大量子系統（例如電子、原子、分子、細胞、神經元、力學元、光子、器官、動物乃至人類）所構成的各種系統。研究這些子系統是通過怎樣的合作才能在宏觀尺度上產生空間、時間或功能結構的。特別要注意研究那些以自組織形式出現的結構，從而找出與子系統性質無關的支配著自組織過程的一般原理。”[1]

公共衛生事件協同治理儼然已是大勢所趨，它是以政府為中心，非政府組織、企業、個人等多元主體協同參與治理，以新興的網絡技術為支撐，依據公共衛生事件的演化周期，在事件的發生、發展、消弭的各個階段，各參與主體協同合作采取有效的措施有效預防、處理和消除危機，解決單一主體不能解決或實現的目標。它主要包括以下內涵：其一，公共衛生事件治理主體的多元化。公共衛生事件本就屬于公共問題的范疇，公共問題的管理一直是以政府為主體，同時也是政府作為責任承擔者。但在公共衛生事件的協同治理中，政府作為唯一主體的情況已不存在，伴隨著的是社會中的非政府組織、民營企業、公民個人等在內的相關社會組織和利益相關者都可以是事件的治理主體，不同主體在溝通協商的基礎上，不斷達成共識，從而在事件處理中高效發揮作用，及時消弭危機。其二，治理權力的多中心化。公共衛生事件的應對是典型的公共問題的處理，它的協同治理需要權威，在國內，長期以來權威的主體都是政府，但在協同治理中，這個權威不一定是政府，其他治理主體都可以參與到管理中來，構建一個協同治理網絡，從而形成多個權力中心，共同協商、相互監督、相互激勵、相互制衡，實現治理中的權力共享。其三，公共衛生事件協同治理的精髓就是參與與合作。多元主體治理的基礎就是合作，它需要政府同其他參與主體在平等自愿的前提下進行協商對話，建立權力共享、利益共享的伙伴關系來共同治理事件。其四，事件治理的直接目的就是有效預防、處理和消弭危機，保證廣大人民群眾的生命安全和社會安全。在公共衛生事件的協同治理中，利用多方的優勢互補，實現“1+1>2”的高效危機處理結果，從而保證和增進公共利益。

（二）運用協同理論分析公共衛生事件協同治理的可行性

“協同理論是探尋復雜系統中各因素或者各子系統之間既相互競爭又相互合作的科學理論，其研究對象必須具有復雜性、開放性，以及遠離平衡狀態等特點。”[2]而公共衛生事件治理體系就是一個復雜的系統。首先就表現在事件產生的不確定性和處理的復雜性以及多元的利益相關體，使系統內部各成員相互影響、相互合作。然而，在公共衛生事件發生后，由于“經濟人”的特性，各治理主體所追尋的價值利益、價值目標不可能一致，那么這種情況下系統內部自組織的協調就變得非常關鍵；同時系統本身不僅受到其內部各子系統的作用影響，也會受到外部環境的影響，外部環境的變動必然導致系統內部各要素和子系統之間的關系變化，具有很強的動態性。其次，公共衛生事件協同治理體系是一個開放的系統。公共衛生事件治理的高成本和高難度，決定了必須不斷保持同系統外進行物質、信息以及資源的交換，不管是公共衛生事件協同治理的需要，還是公共衛生事件協同治理的功能輸出，都表明了公共衛生事件治理是一個開放的系統。最后，當前我國公共衛生事件治理體系處于一種非穩定狀態。我國傳統的以政府為中心的單一權威主體治理模式已經不能有效應對與日俱增的公共衛生事件，這一具體情況決定了治理體系的非穩定狀態。所以，必須對目前的治理體系進行機制的優化和結構的再造。綜上所述，運用協同理論分析公共衛生事件的協同治理是具有可行性的。

二、突發公共衛生事件協同治理的路徑選擇

（一）不斷完善公共衛生事件立法，促進事件治理的多元主體依法、高效、有序參與

2003年，依據《中華人民共和國傳染病防治法》，針對防治非典型肺炎工作中暴露出的突出問題，我國就出臺了《突發公共衛生事件應急條例》，這兩部法律對公共衛生事件的應對與管理做出了詳細的規定，使我國公共衛生事件管理進入法制化管理軌道。但是，相關法律法規并沒有對公民和社會組織在參與事件治理過程中的權利與義務做出明確規定，其治理主體的地位和作用并沒有得到重視。隨著自媒體時代的來臨，公民的聲音也越來越有影響力，公民和一些社會組織在社會治理中的角色也越來越突出。2013年，黃浦江上出現大量死豬，各大媒體積極報道，迅速引起了政府的高度重視，及時對死豬進行打撈和無害化處理，沿途廣大養殖戶也積極配合政府的應急措施，使事件迅速得到控制。在這一過程中，媒體和公民的主體責任得到充分的展現。但相關媒體在報道中各自為政，有失偏頗，力量沒有得到高效整合，給社會造成一些恐慌。因此，應完善公共衛生事件管理立法，確定公民和各類組織在事件治理中的主體地位，明確其在事件治理中的權利和義務，保障公共衛生事件治理多元主體依法、高效、有序地參與。

（二）規范公共衛生事件協同治理的權責體系

公共衛生事件取得協同效應的一個重要前提就是在公共衛生事件協同治理系統中，協同內部各要素相互協調、相互作用從而形成源于系統本身的內生動力機制和激勵機制。在公共衛生事件協同治理結構中，首先需要解決的就是明確包括政府在內的所有參與主體的權力與責任的劃分，只有明確了責任問題，才能保證協同治理的高效。因此，如何明確權責劃分就成為公共衛生事件協同治理的關鍵問題：首先，根據權力關系中的權責一致原則，明確參與主體的職責權限。其中的“權”，既包括政府在事件協同治理中的權力，也包括公民、私人團體、社會組織、媒體等在協同治理中的權利。權責一致原則就是既要保證各參與主體在事件協同治理中的權力行使，同時又要明確各自的責任邊界和自身的角色定位。其次，依據成本與收益對等的原則，在明確各參與主體權責一致的基礎上，使各主體在行動中各盡其責，發揮自身最大的效用，避免在協同治理中各主體各自為政，追逐自身利益而忽視整體利益，甚至有責推諉的現象。最后是建立責任考評體系和激勵機制，對各參與主體在公共衛生事件協同治理過程中所履行的職責進行考核評價，根據考核的結果對主體進行不同程度的獎勵與責罰，督促其在協同治理過程中最大效用地發揮自身的能力，各盡其責。

（三）構建公共衛生事件協同治理的運行網絡

完善的法規制度、明確的權責關系是公共衛生事件協同治理高效運行的保障，但在這些基礎上，還應加強參與網絡的多元化、規范化建設，同時也應保障協同機制的深度融合。第一，建立公共衛生事件參與主體的決策機制，完善的決策機制是保證事件順利解決的關鍵。在這個機制中，就必須體現主體有平等的參與機會和享有均等的權力。“權力均等意味著所有的人都有發表觀點的權力，沒有人能夠進行支配，且所有的人都能夠參與進來并相互影響。”[3]公共衛生事件協同治理本身就是一個開放的系統，那么其決策過程也必然不會例外，從決策制定、實施、考核、評估這一系列環節，都應保障各參與主體擁有平等的機會參與，并在決策過程中充分表達自己的意愿，科學的決策機制必須要能夠兼顧參與各方的利益，唯有如此，決策的科學性與民主性才能得到保障。第二，建立公共衛生事件參與主體間利益協調機制。利益是合作的基礎，利益在各主體間的契合度是協同協作高效運行的保障。一方面應在平等、自愿與協商的基礎上，建立合理合法的成本分攤機制，在公共衛生事件協同治理中，各參與主體的地位以及相應承擔的責任與義務都是不同的，應在這種區別上合理合法分擔治理的成本；另一方面，有效利用公共財政的支持，建立合理的利益補償機制。通過政府對公共衛生事件協同治理的各項補貼調節各參與主體的利益，從而達到增進公平的效果。第三，建立公共衛生事件參與主體間資源共享機制。公共衛生事件治理的復雜性、及時性，都要求各參與主體在協同治理中發揮優勢資源互補，從而實現資源協同發揮的增效，這就要求各主體分享資源、共享資源。一方面，完善資源共享法律法規制度，古人云：法者，天下之程式也，萬事之儀表也，唯有依托法律才能保障參與各方的優勢資源得到合法的整合，實現資源優勢互補；另一方面，建立以制度為保障，以新興的網絡為載體的大型信息交流互助中心和技術信息共享平臺，為各主體在公共衛生事件協同治理中進行更便捷的信息與技術共享搭建平臺。

（四）培育公共衛生事件協同治理的社會資本

公共衛生事件協同治理不僅仰仗于決策、制度、法規、技術、設備、資金等“硬條件”，也依賴非正式制度、社會結構、信息溝通、危機意識、社會心理、社會道德等“軟條件”，這就“需要社會公眾的共同參與，需要社會公眾共建新的公眾文化，需要以信用和承諾為基礎的經濟組織的相互依存，也就是需要社會資本的總動員和重建社會組織缺失的社會資本。”[4]“社會生活中那些表現為網絡、互惠規范和信任的特征構成了一個社會的社會資本。”[5]培育公共衛生事件協同治理社會資本，首先是要培育普遍的社會信任意識。信任是一切合作的基礎，也是重要的社會資本，合作主體間缺少信任，則很難實現高效的合作。社會信任的培育不僅需要構建誠信政府和不斷提升政府的公信力，同時也需要社會組織、廣大民眾守法守紀，共同營造社會的信任文化。其次是公共精神的培育。公共精神是孕育于公民社會中的基本道德觀念和統一于維護公共利益和保障社會和諧發展的價值取向，它包含著公民社會中的基本社會道德以及對公共利益、公共責任、公共規范、公共原則的認同與維護。公共衛生事件協同治理要實現協同增效，不僅需要正式規則的保障，同時也要形成以公共利益為目標的公共精神做后盾。最后是發展壯大社會組織的力量。近年來，隨著公民社會發育不斷趨向成熟，社會組織在社會治理中的地位不斷增強，在公共衛生事件治理中也不斷嶄露頭角。國家應當鼓勵和支持社會組織參與到公共衛生事件協同治理中來，社會組織自身也應當不斷完善，發揮在協同治理中的主體地位，成為實現公共衛生事件協同治理的重要推動力量。

參考文獻：

[1]赫爾曼·哈肯.高等協同學[M].郭治安，譯.北京：科學出版社，1989：1.

[2]高建華.區域公共管理視域下的整體性治理：跨界治理的一個分析框架[J].中國行政管理，2010（11）：79.

[3]J.E.Inness，D.E.Booher.Planning with Complexity：An Intro-

duction to Collaborative Rationality for Public Policy [M].New York：Rutledge，2010：111.

[4]李淮安.從SARS看社會資本缺失與社會組織治理[J].南開管理評論，2003（3）.

[5]羅伯特·帕特南.使民主運轉起來[M].南昌：江西人民出版社，2001：190-217.