淺析美國民主制度的發展過程

劉鵬

摘 要：美國民主制度自出現至今，一直處于不斷地發展和完善中。分析美國民主制度的發展過程，先從明確美國民主制度的定義入手，再分四個階段逐步展現自創建以來美國民主制度的發展軌跡，以每一階段中具有代表性的美國總統的民主制度改革為線索，突出每一階段民主制度各自的發展特點與改革趨勢，從宏觀上反映出美國民主制度起源和發展的全過程。

關鍵詞：民主制度；分權制衡；自由；三權分立

中圖分類號：K704 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）06-0166-02

當今世界各國建立的民主制度各有不同，其政策和表象也各有特點。對于美國的民主制度，學者們已經給出了較為明確的定義，“美國民主制度的精髓是憲法所規定的分權制衡機制，尤其是三權分立制、聯邦機制及其他權力與權力之間的互相鉗制。”[1]事實證明，美國的民主制度在追求民主的同時保持了美國政府的有效運作，是一種行之有效的政治制度。自1789年4月30日，華盛頓（1789—1797年）在紐約宣誓就任美國第一任總統并著手組建第一屆民主制政府以來，各屆總統都對民主制度在不同時期的變化、發展、完善或多或少地做出了貢獻。筆者認為，根據時間線索，美國民主制度的發展過程大致可分為：19世紀上半期、19世紀后半期至20世紀初、一戰至二戰、戰后至今四個階段。

一、19世紀上半期

19世紀上半期美國民主制度的發展主要包括兩位總統的民主政治改革，即杰斐遜民主和杰克遜民主。

1.杰斐遜（1801—1809年）的民主政治。杰斐遜的就職演說被稱為是“闡述民主哲學的經典之作”，充分體現了杰斐遜的民主政治主張。他呼吁服從多數人的意志，保護少數人的權利。他說：“多數人的意愿，雖然在任何情形下都應采用，但那種意愿必須合理，才能站得住腳；而且少數人也有同等權利，必須受平等的法律保護，如果加以侵犯，便是壓制。”杰斐遜高舉資產階級共和制和資產階級民主的旗幟，宣稱：“我們應當秉著勇氣和信心，繼續維持我們自己那種聯邦與共和原則，擁護聯邦和代議制政府。”“要給予人人以平等和公正的待遇，不問其地位或宗教上或政治上的信仰”；“注意維護人民的選舉權”；“保障宗教自由及出版自由”，“保障人身自由”，“實行文權高于軍權”，“維護各州政府的一切權利”[2]。杰斐遜對自由和民主的追求，充分表現在《獨立宣言》和《就職演說》中，就職演說就是杰斐遜的施政綱領，維護了新建立起來的民主制度，被稱為“杰斐遜民主”。

2.杰克遜（1829—1837年）的民主政治。杰克遜改革了總統選舉制度，由國會核心會議推選總統候選人的傳統做法被廢除，普選制和通過本黨代表大會推選黨的普選總統候選人逐漸形成制度。這種面向選民而不只是少數政治領袖的選舉制度，使廣大人民的政治作用得以確定。他健全總統制，擴大總統權力，建立了美國歷史上最早的總統智囊團，并宣稱：“我已習慣于洗耳恭聽別人的意見，但把決定權留給自己，按自己的想法行事。”他維護聯邦統一，反對國家分裂。當時南、北經濟差異加劇，憲法又未明確規定各州沒有分離權，也未規定防止分離的具體措施。1832年12月10日，杰克遜發表《對南卡羅來納人民的公告》，宣布聯邦永存，聯邦權力至上，“使用武力破壞一國政府是犯法”，暫時緩解了聯邦分裂的危機。他還改革公職制度，“糾正那些造成聯邦政府的任命權和選舉自由兩相沖突的陋習”，廢除了公職終身制，采取輪流擔任公職，使人民參政的機會有所增加，擴大了資產階級的統治基礎。杰克遜政府的種種政治經濟改革，被稱為“杰克遜民主”[3]。

二、19世紀后半期至20世紀初

19世紀后半期至20世紀初美國民主制度的發展，主要表現在四個方面。

1.行政權力的膨脹，出現了國會權力削弱、總統權力增強的趨勢。在內戰之后的“南方重建”過程中，國會一度取得了壓倒總統的優勢地位，通過各種常設委員會控制著諸多行政部門，其權威達到頂峰，形成所謂的“國會政府”。但是，這種格局只是曇花一現，不久，權力重心便開始向總統方面轉移，國會把越來越廣泛的自由裁定權授予總統，使總統在許多重大事務中享有獨立的決策權和執行權。立法否決權作為總統牽制國會立法活動的強有力武器越來越經常地使用。1870年一項國會法案，授權總統使用軍隊，擴大了總統的軍事權。進入20世紀后，權力向總統手中集中的趨勢愈益加強。隨著進步運動的一步步發展，政府又加強了對社會經濟的干預力。經過了西奧多·羅斯福（1901—1909年）和塔夫托（1909—1913年），到了威爾遜（1913—1921年）時終于出現了“強有力的總統統治”。但這時，國會對總統依然有很大的限制力。

2.政治民主的擴大。19世紀末20世紀初美國在政治上的民主改革，是在聲勢浩大的進步運動的影響下展開的，主要是在各州和各城市進行，最終影響到全國各地。1913年，憲法第17條修正案規定了由選民直接選舉聯邦參議員的辦法。1916年，美國大多數州實行了直接預選制，即改由黨的代表大會提名候選人為由人民直接提名候選人。一戰前，有20多個州實現了創制權，即由選民直接提出法案并表決通過就成為法律，而無須經過立法機關，限制了國會的權力，擴大了人民的民主權利。一戰前，有11個州實行了罷免權，人民可以罷免官員，增強了人民對政府官員的監督。在投票方式上也有改進，普遍實行了秘密投票制。

3.政府結構趨于完善。其中，最具有民主性的體制改革是“委員會—經理制”的市政管理體制的采用。這個體制既保存了市政委員會制的民主成分——通過民主選舉產生，以民主方式制定法律和政策——又增加了目的在于發揮專家特長的經理管理的成分，換句話說，這個體制把企業管理原則引進了民主的市政管理中來。在這個體制下，既能照顧到市民各個集團的利益，又能發揮工作效率。這個體制把民主管理與專家治市結合為一體。到20世紀初，美國已有數百個城市實行了委員會—經理制。

4.進步運動。美國總統采取社會立法的形式在社會領域內實行各種調整，這意味著國家政策從過去的自由放任向對社會經濟生活干預過渡。總統的權利擴大，國家的職能也隨之擴大。尤其是這期間對托拉斯所做出的種種限制，更是影響深遠。克利夫蘭（1885—1893年）任內通過了“謝爾曼反托拉斯法”，其后歷次反壟斷法案皆脫胎于此。后來西奧多·羅斯福贏得了“托拉斯大克星”的稱號，威爾遜也舉起了反托拉斯的旗幟，但目的并不是消滅托拉斯本身，而是使托拉斯更加完善。

三、一戰至二戰

一戰至二戰期間美國民主制度的發展，可分為兩個階段。

1.1929—1933年經濟危機前，國會加強制衡能力，制衡總統階段。盡管在威爾遜（1913—1921年）時代出現了“強有力的總統統治”，但是國會對總統仍然有很大的限制能力。比如，威爾遜帶著自己制定的“十四點原則”參加凡爾賽會議，倡議成立國際聯盟。但由于威爾遜在美國國會中未獲得多數支持，美國參議院拒絕批準凡爾賽條約，也拒絕加入國聯。之后的哈定（1921—1923年）、柯立芝（1923—1929年）和胡佛（1929—1933年）都采取自由放任和“無為而治”的政策，不但在經濟上不加干預，而且在政治上碌碌無為。國會對總統的制衡能力加強，而總統在政治上也無所建樹。

2.經濟危機和二戰爆發，特殊時期總統權力急劇增強、國會權力空前縮小、人民民主權利得以加強的階段。富蘭克林·羅斯福（1933—1945年）為了應付危機，一上臺便在就職演說中向國會要求準許他使用對付危機的大權，這就是“緊急狀態作戰的廣泛行政權，像我們真正遭受到外敵侵略時所賦予我的權力一樣大”。羅斯福“新政”的實施遭到來自保守的最高法院和國內右翼分子的挑戰，但是為了應付空前的經濟危機并緩和國內的緊張局勢，羅斯福政府還是通過新的立法對社會經濟生活實行前所未有的干預，從而擴大了聯邦政府和總統的權力。二戰以后各屆總統均繼承了這筆“遺產”。二戰時期，為了應付戰爭的緊急狀態，羅斯福的權力理所當然地得到了進一步的擴大，國會權力再次縮小，1939年建立了專門的總統辦事機構。“新政”措施中為了恢復人們對美國國家制度的信心，采取了一系列擴大人民民主權利的立法，其中最劇烈的立法革新是通過了《全國勞工關系法》，用政府的力量支持勞工的集體談判權。

四、戰后至今

戰后至今美國民主制度的發展，主要表現在四個方面。

1.總統權力的進一步擴大。現代美國總統既是國家元首又是政府首腦，也是軍隊的總司令，還享有對立法建議的創議權和對國會通過的法律的否決權。其權力的進一步擴大，首先表現為聯邦官僚機構的擴大。老布什（1989—1992年）將13個內閣級的部變為14個，有50多個獨立機構。克林頓（1992—2000年）政府時期，除白宮辦公廳外，還下設7個總統行政機構。其次是聯邦政府對經濟生活的直接干預。1946年就業法規定，國家的任務就是保證使用一切手段來促進最大限度的就業、生產和購買力，這就意味著聯邦政府首次正式承擔責任，為了調節就業和失業，國家必須在總統的領導下干預經濟的發展，成為資本主義再生產機制中不可分割的組成部分，正式確定了總統對經濟生活的領導權。再次，總統還與國會爭奪立法權。總統向國會提交的報告和咨文，成為國會立法活動的指南。總統管轄下的行政部門和機構通過的規章條例，也具有法律效力和作用。總統否決權的范圍和總統享有的國會委托立法權都有所擴大。最后，美國政治權力一步步集中于總統個人手里，在尼克松（1968—1974年）時期已成為“帝王般總統”。到小布什（2001—2009年）時期，“9·11事件”為小布什總統獲取空前政治權力提供了契機，小布什獲得了以往歷屆政府所沒有的權力，《愛國者法案》的通過加強了小布什打擊敵人的權力，國會授權小布什使用所有必要和適當的手段來為美國提供保護，這一授權成為小布什進行國內竊聽的依據。奧巴馬（2009—今）當政后，面對全球性經濟危機和“反恐”戰爭困局，總統的權力擴張是必然之舉。

2.國會重申自己的權力和改革。國會在1946年通過立法機構改革法改革國會，使之提高效率。又在1973年通過戰爭權力法限制總統權力，并在1976年通過國家緊急狀態法，規定只有確實存在緊急狀態，而且只有在國會具有審查保證時，方可運用緊急狀態權力。國會還利用其預算審議權，加強對聯邦預算的控制，在1974年通過預算與扣留撥款控制法，建立國會預算局，拒絕有關戰爭的預算撥款，謀求制止擴大戰爭。1974年，國會通過法案并建立機構，試圖對情報機構進行控制，但是失敗了；利用“立法否決”限制總統，即立法否決權允許國會授予總統權力，但可不經總統同意收回權力，結果被判違憲。70年代以來國會試圖重新振作，但并沒有根本改變總統是政府中心這一事實。

3.司法部門的演變，起帶頭作用的是聯邦最高法院。聯邦最高法院積極擴大行使司法審查權，使法院變為社會改革的工具。在涉及民權與公民自由問題上給出公正裁決，如對一系列種族隔離制度違憲的判決。在改革刑事審判方面，保護貧窮被告通過正當的司法程序獲得權力，制止警察濫用刑法。聯邦最高法院采取司法能動主義，特別是在水門事件錄音帶之爭中，判決總統立即交出錄音帶，從根本上查清了這一事件。在戰后，司法部門在保持三權分立中的作用越來越大。它不僅在解決總統與國會之間爭奪權力的糾紛中處于仲裁者的地位，有時甚至變成了事實上的立法機構。

4.聯邦主義的發展和變化。美國聯邦制的實際內容不斷變化，并呈現出相應的階段性。戰后，杜魯門（1945—1950年）的“公平施政”政策、肯尼迪（1961—1963年）的“新邊疆”政策和約翰遜（1963—1969年）的“偉大社會”政策實施的結果，大大加強了從羅斯福新政開始的合作聯邦主義，聯邦政府對社會經濟生活的干預和管制空前擴大。通過聯邦撥款而進行的聯邦和州政府之間的合作，使州政府越來越受制于聯邦政府。到1969年，尼克松提出新聯邦主義口號，扭轉中央過分集權的趨勢，還權于州，還政于民，以滿足“美國選民要求改變華盛頓的家長式的統治的愿望”[4]，并實行稅收分享計劃。此后至今，州和地方政府的職能逐漸加強，聯邦政府的干預減小，聯邦政府逐漸減少對州和地方政府的撥款，代之以共同分享聯邦歲入，擴大它們的職權和干預經濟的作用[5]。

五、結語

美國自建國至今兩百多年的時間里，其民主制度一直不斷發展和完善。這是一個漫長的過程，其中充滿了復雜的斗爭。這一過程說明，民主的含義和內容一直伴隨著時代的變化而改變，社會在不斷進步，生產力的發展和生產關系的變化必然會賦予上層建筑的民主制度以新的任務，但同時新舊觀念的沖突也必然會給民主制度的改革帶來很大的阻力。只有廣泛的群眾參與，才能從根本上保證國家政治民主化，也才能更有力地保障人民的各項民主權利。

參考文獻：

[1]胡國成.透視美國[M].北京：中國社會科學出版社，2002：321.

[2][美]戴安娜·拉維奇.美國讀本[M].林本椿，譯.上海：三聯書店，1995：96.

[3]黃安年.美國的崛起[M].北京：中國社會科學出版社，1992：128.

[4][美]尼克松.尼克松回憶錄[M].伍任，譯.北京：商務印書館，1978：453.

[5]劉緒貽.美國通史：第6卷[M].北京：人民出版社，2002：626.