中國民航機場生態補償機制建立的理論探討

周東旭　周曉

摘 要：生態補償機制研究是當前生態經濟學界的熱點研究方向。最初，生態補償主要是針對礦產開發所引起的生態環境問題進行探索性補償；在其發展過程中，生態補償逐步涉及到自然保護區、流域水環境、重要的生態功能區、森林等方面，政策指導及資金投入力度也明顯加大。以民航機場生態補償為例，總結中國民航機場發展現狀和建立生態補償機制的必要性，重點從理論上分析中國建立民航機場生態補償機制的思路和實現途徑。

關鍵詞：民航機場；生態補償機制；生態修復

中圖分類號：F562 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）06-0048-02

20世紀80年代以來，建立生態補償機制日益成為學者、政府乃至全球關注的焦點問題。生態補償機制是一種新型的生態、資源、環境的管理模式，是有效解決生態環境保護與環境破壞成本之間資金矛盾的重要手段。機場是國民經濟發展的重要基礎設施，機場在給人們的出行帶來極大便利的同時，也對周邊人居生活環境和生態環境帶來了各種不利影響。目前，國內針對民航機場的生態補償及其機制建立方面的研究尚未見報道，本文針對國內民航機場的生態補償機制建立問題從理論上進行了思考和探索，為建立重點區域生態補償體系，探索多樣化的生態補償方法、模式，推動相關生態補償政策法規的制定和完善奠定基礎，為全面建立生態補償機制、可持續發展決策提供有益的借鑒。

一、生態補償的內涵

“生態（環境）補償（ Ecological /Environmental Compensation）”主要是指：通過改善被破壞地區的生態系統狀況或建立新的具有相當的生態系統功能或質量的棲息地，來補償由于經濟開發或經濟建設而導致的現有的生態系統功能或質量下降或破壞，保持生態系統的穩定性[1～2]。

生態補償是對在人類生產生活中對生態環境造成不利影響后對生態環境本身的補償；是人為的利用法律、經濟、技術手段對破壞生態環境的行為予以控制；是為了激勵區域或個人在一定情況下放棄經濟、社會發展的機會保護生態環境的行為，給予區域或個人以補償；是政府、組織通過多方途徑籌措資金，對具有重要生態價值的特定功能區進行資金投入給予保護。

二、中國民航機場發展現狀及趨勢

近年來，我國航空業整體水平穩步增長，截至2013年末，我國境內民航機場共有193個（不含香港、澳門、臺灣），比上年增加10個，定期航班航線2 876條，定期航班國內通航188個城市（不含香港、澳門、臺灣），國際定期航班通航50個國家的118個城市，不重復距離計算航線歷程為410.6萬公里。

我國航空業務規模快速增長，2013年旅客吞吐量75 430.9萬人次，比上年增長11%；旅客吞吐量達到1 000萬人次以上的機場有24個，完成旅客吞吐量占全部機場旅客吞吐量的76.8%。2013年完成貨郵吞吐量1 258.5萬噸，比上年增長4.9%；貨郵吞吐量達到10 000噸以上的有50個，完成貨郵吞吐量占全部機場貨郵吞吐量的98.5%。

我國航空業基礎設施能力大幅提高，“十一五”時期，基礎設施建設五年共投資 2 500億元，約為前二十五年民航建設資金之和。2010 年運輸機場達到 175個，五年新增 33個，覆蓋全國 91%的經濟總量、76%的人口和 70%的縣級行政單元[3]。2013年，機場系統完成固定資產投資總額507.5億元，比上年增長1.8%，重點建設項目15個，2013年完成新建機場10個。我國機場密度距離民航發達國家還有一定差距，截至2013年機場密度為每十萬平方公里兩個（民航發達國家約為7），因此，我國民航業還勢必存在一個長期快速發展的階段。

三、中國民航機場生態補償機制建立的必要性

（一）生物多樣性的影響

機場的建設會使地形和土壤性質發生變化，這種變化可能干擾原地的動物和植物，破壞野生動物的自然棲息地和覓食場地，減少維持區域生態平衡所必需的植物區系。機場投入運營以后，由于機場及其周邊環境開闊，吸引了鳥類，這對飛機安全造成極大的威脅。機場管理必然減少對飛行有威脅的鳥類的種類和數量，減少鳥類的食源，對其他動物適度捕殺和野草定期清除，但是這樣也對機場的生物多樣性造成了破壞。

（二）大氣環境質量的影響

機場建設過程的主要大氣污染有施工車輛的尾氣排放、土石方施工的揚塵顆粒物、瀝青混凝土道面施工的瀝青煙霧等；運營過程中主要為飛機起降、滑行及試車的廢氣排放、地面勤務車等汽車尾氣排放、供熱鍋爐煙氣及垃圾焚燒爐煙氣排放[4]。機場區域主要的大氣污染物有顆粒物、NOX、CO、HC、SO2、Pb、Cu、Zn、Ni、Cr 等，這些污染物影響了機場及周邊地區的環境質量，給機場人員、旅客及周邊居民帶來了極大的健康風險。

（三）水體環境質量的影響

機場及周邊區域建設過程中的地面硬化、道路建設等導致地面不透水層的出現，造成地下水補給缺少，改變自然水體環境。機場運營產生的廢水主要包括公眾、工作人員和飛機產生的生活污水、飛機清洗廢水、降雨初期的路面沖洗雨水等。這些廢水通過地表徑流、地下滲水進入自然水體，從而污染水環境。

（四）聲環境的影響

機場噪聲包括機場建設過程中及機場運營時產生的噪聲。機場噪聲對居民的直接影響是影響睡眠、日常交流等，不同程度引起居民煩躁，單個噪聲事件增加了心臟病等疾病的發生率，對周邊地區生物也有不同程度的影響。

四、中國民航機場生態補償的基本思路

（一）對生物多樣性的補償

機場的建設導致的生物棲息地的喪失是不可逆轉的，只能采取就近異地補償的方式。機場運營過程中防范鳥擊要從驅趕和獵殺鳥類轉變為疏導和愛護鳥類，要根據機場生態系統的特點，以生態手段減控某些動物的數量，從而達到防范鳥擊的目的。

（二）對大氣環境的補償

機場大氣污染物控制可以從地面機械控制和飛機排放控制方面實施。大多數的地面保障車輛可盡量采用壓縮天然氣、電力等清潔能源；控制飛機排放主要是制定實施飛機發動機的排放標準，完善各項污染物控制要求。飛機發動機二氧化碳的排放帶來的影響是區域性的、全球性的，因此針對這方面的生態補償成為世界各國博弈的一個方面，極具爭議的航空碳排放稅也應運而生。

（三）對水體環境的補償

機場對水體環境的影響，主要是對區域地下水補給的影響和污水的排放不當。在機場規劃階段，應將生態補償納入其考慮范圍內，規劃制定時充分考慮所在區域的水環境功能，確保地下水系統的正常補給和未經處理的污水不進入自然水體。

（四）對聲環境的補償

合理規劃是控制機場噪聲污染的通行做法。機場建設與城市發展規劃相協調，避免機場周圍形成人口密集區域，避開城市的發展方向。此外，機場運營過程中還可以通過經濟手段控制機場噪聲排放，如征收機場噪聲污染費用于安置隔音設施和對受影響居民的經濟補償。

（五）對人文環境的補償

機場的建設征地若涉及到農民耕地的征用以及居住房屋的搬遷和安置，使農民的基本收入和生活方式受到影響，可以從政策補償、實物補償、資金補償方面給予合適的補償，機場運營過程中的噪聲等對周邊居民的影響也應考慮予以補償，促進經濟與社會的協調發展。

五、中國民航機場生態補償機制的實現途徑

（一）制定民航機場生態補償機制政策法規

中國已經建立了完備的環境保護法和資源法體系，但是，還沒有生態補償的專門立法，現有涉及生態補償的法律規定分散在多部法律之中，缺乏系統性和可操作性。近年來，國家以及地方有關部門出臺了一些生態補償的政策文件和部門規章，國家出臺了中央森林生態效益補償基金制度、草原生態補償制度等，蘇州出臺全國首個生態補償地方性法規《蘇州市生態補償條例》等，但這些政策、法規權威性和約束力不夠，且對于民航機場這一特定功能區生態補償方面的研究仍屬空白，需要積極探索并制定相關的政策法規。

（二）將生態補償融入民航機場的整個生命周期中

建設項目的生命周期是指從選址規劃、環境影響評價、建筑施工、投入運營、改擴建直至建筑的廢棄的整個過程。

針對于建設項目的生態補償應將其融入到項目的整個生命周期中，民航機場在選址規劃階段就應考慮到對生態環境的補償，將生態補償計劃納入機場的整體規劃中。在機場的建筑施工、運營、改擴建過程中，生態補償理念的納入可以有效地減少生態環境損失，甚至對于廢棄機場的管理和功能規劃都應考慮生態環境的成本。

（三）多元化籌措生態補償資金

生態補償資金的多元化籌集要充分利用政府手段和市場手段，政府手段是利用政府的轉移支付職能，市場手段就是由生態受益者付費。所以，政府可協調利益相關方，籌措專項資金用于機場周邊環境的生態補償[5]。

生態補償的市場手段是通過生態稅費反映生態環境破壞的外部成本，引導社會經濟發展模式，以市場經濟調整生態環境保護的行為，利用市場交易模式實現保護生態環境、節約資源的價值。生態稅費是對生態環境定價，通過稅費的征收以刺激生態環境保護，減少環境污染和生態破壞的行為。針對于民航機場的生態補償稅費可以參照機場建設費的形式進行設計，民航部門應制定專門規章，規定機場生態補償稅費的征收標準征收方式資金的管理與用途等事項。

參考文獻：

[1] 賴力，黃賢金，劉偉良.生態補償理論、方法研究進展[J].生態學報，2008，（6）.

[2] 汪勁.中國生態補償制度建設歷程及展望[J].環境保護，2014，（5）：18-22.

[3] 中國民用航空局.中國民用航空發展第十二個五年規劃[EB/OL].中國民用航空局網站，2011-05-09.

[4] Masiol M.，Harrison R.M.Aircraft engine exhaust emissions and other airport-related contributions to ambient air pollution：A review[J].

Atmospheric Environment，2014，（95）：409-455.

[5] 王軍鋒，侯超波.中國流域生態補償機制實施框架與補償模式研究——基于補償資金來源的視角[J].中國人口·資源與環境，2013，（2）：23-29.

[責任編輯 劉嬌嬌]