官僚制的分析與評價

余本昌

摘要：自韋伯在上個世紀初提出官僚制以來，其理論飽受批評和爭議。批評者認為，官僚制所倡導的理性與效率會阻礙民主的發展、個人目標會與集體目標沖突、非人格化導致人性的喪失等。并且針對官僚制的缺陷，一些西方學者認為應該摒棄官僚制，進而提出一系列的改進方案，如政府改造理論、新公共服務理論。本文則是抱著重新審視官僚制的態度來對官僚制進行闡述，進而給出筆者對于官僚制的一些評價。

關鍵詞：韋伯；官僚制；理性

一、官僚制理論的提出

官僚制理論是在資本主義開始向帝國主義過渡時期有德國學者韋伯提出的，但他并非直接是提出官僚制組織這一概念，而是首先從權威的角度將組織進行分類。他認為，任何一種組織形式都是以某種形式的權威作為基礎的，權威能消除混亂、帶來秩序，沒有權威的組織是無法實現組織目標的。根據權威合法化的方式，韋伯對不同類型的組織進行了區分。他認為有三種合法化的權威，由此出現三種不同的組織形式，即“神秘化的組織”、“傳統的組織”和“合理一合法化組織”。“神秘化組織”行使權威的方式是基于領導者個人的人格，它以對個人的崇拜、迷信為基礎。這—類型的組織中，由于領導者的權威僅僅是領導者個人的人格，組織成員對命令的服從，就僅僅是基于領導者個人的感召力和鼓動力，因此，這種組織并不穩固，常出現“人存政舉，人亡政息”的現象。“傳統組織”中，命令和權威的基礎是先例和慣例，習慣是偉大的仲裁者。這類組織的權威具有明顯的世襲性、封建性和絕對性的特點。“合理化一合法化組織”中，權威的基礎是組織內部的各種制度和規則，人們對權威的服從是由于有了依法建立的等級體系，這類組織也就是“官僚制”。基于超凡魅力的“神秘化組織”由于過于帶感情色彩并且是非理性的，而且“傳統組織”的效率較差，其管理單純是為了保存過去的傳統而行事，所以只有合理合法的權威才能作為行政組織的基礎，這就是“理想的官僚制”。

二、官僚制的內容

官僚制是一種以分部-分層、集權統一、指揮-服從等為特征的組織形態，亦即現代社會實施合法統治的行政組織。它是一種高度理性化，從純技術的觀點來說，也是效率最高的組織形式。其具體特征如下：

1.對經常性的工作進行固定的分工，作為職務的義務；對履行這些義務所需要的權力同樣進行固定的分工，招聘符合規定資格的人員履行這些義務：

2.職務等級和審級的原則，也就是說，機構的上下級安排固定，上級監督下級：

3.職務的執行建立在文書之上，一切重要的命令和決定都應形成正式的文件下達，并且要記錄在案，用畢歸檔；

4.適應專門化職務需要的專業培訓機制：

5.官員職務的執行是依據一般的、或多或少固定的、詳盡說明的、可以學會的規則進行的：

6.合理合法的人事行政制度。具體來說：（1）職務就是職業，要求有培訓和進行一般規定的專業考試作為聘任的條件。（2）官員的社會地位通過等級制度的規定保證。（3）官僚體制的官員是通過任命產生的，由選舉產生的官員不是純粹官僚體制的任務。（4）存在法律保障的職務終身制。（5）官員定期拿到貨幣報酬，采用固定的薪金和退休金這種年老保障形式。（6）與機構的等級制度相適應，官員按資歷晉升，并注重專業能力；

7.組織管理的非人格化，公務活動和私人生活要分開，不得摻雜個人的感情、偏好等非理性的因素。

由此我們可以看出，官僚制的本質實際上就是理性，并在理性之下追求效率。

三、批判官僚制

自韋伯提出官僚制以來，受到的批判甚多。關于這些批判，我們將以官僚制的本質及其所體現的特征進行總結。

1.理性與效率。官僚制的本質實際上就是理性，并在理性之下追求效率。官僚化是行為理性化在行政管理上的具體表現，它滲透到了西方文化的所有領域。西方理性化的總體趨勢是眾多因素相互作用的結果，而資本主義市場的擴張是最主要的推動力，體現在官僚制組織形式中的理性化，將成為限制人類激情和個人自由的“鐵籠”。并且，公共選擇理論同樣認為，由于官僚機構居于壟斷地位，不受制于利潤驅動，造成其浪費成性，毫無效率，不能滿足消費者或公民的偏好。

2.分工與專業化。人們普遍認為，分工使得從事不同作業或流程的人員更加專業化，可以熟練掌握作業技能，進而提高工作效率。然而，西蒙認為，分工只不過是不同的人在同一時間、同一地點做不同的工作而已，分工并不是有效行政的條件。而且，官僚系統的專業化，其職能是如此的高度集中以至于官僚系統中的人們不再是自主的、獨立的、能在心理上自我實現的個體。從這點看，官僚制不是服務于人的自我實現，而只是為人提供安全和經濟利益。這個系統要求雇員放棄自主性和原則性，用一種原始的行為做事，缺乏創造性。

3.分層的等級權力體系。等級制原則被看作是構建一種讓人不能忍受的不平等、唯命是從、完全依賴組織成員的制度。權威領導模式使人們降格為被動的接受者，甚至成為這一階層系統中的一份子，讓他們無法實施有意義的行動，也阻礙了他們積極參與改良組織決策的制定。在一個等級制的組織中，下層的雇員缺少一種歸屬感，逐漸淪為組織的工具，并成為組織這一“機械”的一個部件。這樣的結果就可能會導致，“在處于壓迫中的底層官員來說，為了彌補現狀，他們冠冕堂皇地指責比他們地位還要低得公民，不顧人們真實的需要而隨便解釋法律條文。對待那些服務對象時，官僚也從不根據良好意愿出發，而是用獨斷的不可理喻的口吻，平白僵硬的故作權威。”

4.“繁文縟節”。新公共管理的代表人物奧斯本曾說，大部分的公共組織被他們的規章制度左右。官僚機構制定出無數個規章來防止錯誤的發生，而且，出于對官僚工作的信賴與規范的需要，導致了官員過度強調規則的重要性。于是，他們忘了制定規則的初衷，由于“目標的錯位”，強化規則的重要性往往超過了官僚機構最終所要達到目標的本身。人們對于官僚機構的抱怨還存在于其無處不在的規章制度將每個個體的公眾當作個案來處理，然而事實上，每個人的需求并不相同。

5.非人格化。官僚制所表現出來的是理性與效率，人們在追求理性、合理化，并把管理作為一種手段來達到目標，但是在這個過程中人們卻開始迷失，作為一種手段的管理成為一種目的，人性的需求和多樣化被一點點遺忘，人成為一種工具。美國學者霍梅爾提到，官僚制度催生了一個非人性化的物種。人們的社會關系正被轉換為控制的關系。政治，尤其是民主政治，作為一種基于公眾自身需要而決定社會領域目標的方式，其成色也逐漸褪去。它被行政管理取代了。

由于官僚制的這些缺陷，西方的學者對官僚制提出了全面的質疑，他們紛紛提出要突破官僚制甚至擯棄官僚制。大衛·奧斯本和泰德·蓋布勒在《重塑政府》中認為“官僚制變得機構臃腫、浪費嚴重、效率低下，它在變化迅速、信息豐富、知識密集的九十年代已不能有效運轉了”，因此要擯棄官僚制。

四、官僚制的價值

雖然韋伯所提出的官僚制飽受爭議，但不可否認的是官僚制理論對后來的行政組織及其管理手段都存在重大的影響，韋伯也因此榮膺“組織理論之父”。下面，本文就從理論價值與實踐價值兩個角度來評價官僚制這一理論。

（一）理論價值

（1）韋伯在提出官僚組織理論之前，將組織形態與權威聯系起來，對各種社會組織進行比較研究，提出了一個對不同組織的性質、心態、特征進行分析的理論框架，這既是對歷史上權力問題研究的重要發展，又為后人研究組問題指出了一個重要的方向。

（2）在當時整個社會都在追求一種科學的管理方式，提高組織效率時，韋伯所提出來的官僚制為這種社會追求提供一種合適的組織理論，將科學管理這一概念更加具體化，為實施科學化的管理奠定了必要的基礎。

（二）實踐價值

1、時代的適應性。韋伯認為，理性官僚制的建立與發展必須有相應的社會經濟前提，它包括貨幣經濟的發展，行政管理強度的深化和理性交流手段的發展，是行政管理具有純技術上的優勢，如明確性、可預測性等。資本主義工業大生產時期的社會經濟情況為理性官僚制發揮作用提供了良好的基礎。它的出現是人類思想史上的巨大進步，它解決了此前傳統社會組織管理的缺陷，以其標準化的組織結構、秩序化的工作流程和規范化的管理模式，力圖在無序中建立秩序，保證了發展初期的公共行政活動的嚴密性、合理性和確定性。

2、普適性。在歷史上乃至現在，官僚制仍然是許多政府組織和其它大型組織的主要組織形式，其在精確性、嚴密性、快捷性、可預期性等方面是其它社會組織形式所無法相比的，正因為如此，它是一種普適性的組織模式，對于軍隊、工廠企業、宗教組織等都具有積極意義，尤其是在企業的普遍推行極大的推動了西方社會經濟的發展。

3、管理的適用性。（1）理性官僚制主張嚴格的遵守規章制度，嚴格要求按照規則行事，實施制度化管理，這種體制在某種程度上的確容易導致壓抑人性，抹殺創造力和積極性，但是也正是這種制度打破了奴隸社會以來人身依附格局下對人的更大的束縛，它通過對早期行政中的特權、門第、血統等不合理因素的否定，給予個人更大的自由，從而在一定程度上實現了人的自由和對人的個性價值的尊重。（2）官僚制機構主張的組織、分工和專業化保證了中央政府能夠及時有效地對地方政府進行控制和管理，保證了中央層級的政策和命令能夠徹底貫徹到地方，地方也能將自身的利益訴求反映到中央層級。保證了職責權限的明確劃分.因此，沒有官僚機構的分工和專業化，就不可能保證大型政府組織的正常運行，也就不可能提出任何大規模的規劃。

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