我國食品安全生產法律規制研究

張瑩 徐云帆

內容摘要：隨著食品安全事故頻發，如何保障食品安全成為社會關注的焦點，食品添加劑作為危害食品安全的元兇之一，完善其法律規制迫在眉睫。目前，我國形成了以《食品安全法》為核心的規制食品添加劑法律體系，但由于立法規定較為分散，法律法規與食品安全國家標準分立，食品添加劑清單設計不合理，導致法律適用和監管方面存在很大問題，埋下危害食品安全的隱患。為完善法律法規，保障大眾身體健康，需對食品添加劑相關立法加以整合，形成統一的法律文件，將法律法規與國家標準統一起來，制定合理的食品添加劑清單，同時完善監管，為食品安全生產保駕護航。

關鍵詞：食品安全 添加劑 法律監管

2005年，“蘇丹紅”事件爆出，肯德基遭受嚴重質疑；2008年，“三聚氰胺”引起廣泛關注，三鹿奶粉成毒奶粉，至今各類大大小小的食品安全事故頻發，已經成為我國社會關注的焦點問題，我國政府也將食品安全定位為保障民生的重要環節，食品添加劑也成為一時熱詞，雖然政府在預防和事后處理食品安全事故方面取得了一定的成績，但由于我國關于食品添加劑的法律規制還在起步階段，所以對于目前較多的小范圍食品安全事件仍然防不勝防。

一、現狀：食品添加劑的系統管控

（一）立法流變

我國關于食品添加劑的立法始于1979年，國務院頒布《中華人民共和國食品衛生管理條例》，條例中對食品添加劑做出明確定義，但是規定得極為簡單且不規范。這部行政法規的出臺標志著中國食品安全法律規制進入了萌芽時期。1982年，《中華人民共和國食品衛生管理條例》經過修訂升級為《中華人民共和國食品衛生法（試行）》，較條例而言，試行的食品衛生法通過第三章“食品添加劑的衛生”對食品添加劑的生產、經營和使用做出明確規定。1995年，頒布實施正式的《中華人民共和國食品衛生法》，成為食品安全領域的基本法。2009年，全國人大常委會頒布《食品安全法》，取代了1995年的《食品衛生法》，國務院頒布實施《中華人民共和國食品安全法實施條例》，對食品添加劑的生產、經營和使用做出更加明確細致的規范，提出了風險評估、風險監測、市場準入以及食品安全分段監管的各項措施。我國關于食品添加劑的立法進入了一個新的階段。2010年3月，衛生部頒布《食品添加劑新品種管理辦法》，取代了《食品添加劑衛生管理辦法》，確立了食品添加劑新品種的行政許可制度和許可范圍。2014年，國家食品藥品監督管理總局將《食品添加劑經營監督管理辦法》列入2015-2017立法規劃中，進一步規范食品添加劑的經營管理和監督。

（二）標準厘定

2009年《食品安全法》頒布之前，我國實行三套強制性的國家標準，由農業部、衛生部和國家質量監督檢驗檢疫總局分別主導頒布的農產品質量標準、食品衛生標準和食品質量標準。三套標準均為國家標準，都具有強制性，由于是三個部門分別負責制定頒布，相互之間缺乏必要的溝通，三套國標之間也存在重復、交叉和矛盾。《食品安全法》頒布之后，國家對原有的三套標準進行情理整合，制定了一套食品安全國家標準，也確立了食品添加劑的標準體系，以《食品添加劑使用衛生標準》（GB 2760-2011）作為基礎標準，以及《食品安全國家標準 食品添加劑 碳酸鈉》（GB 1886-2008）等若干項食品添加劑品種的國家標準。

《食品安全法》的制定實施使我國在保障食品質量和安全以及監督管理方面翻開一頁新的篇章，同時也強化和完善了食品添加劑的法律法規體系。我國現行的食品添加劑法律法規體系主要由法律法規和標準組成。現行有效的法律法規包括三個層次，一部法律，一部行政法規以及三部部門規章，加上配套的強制性國家標準發揮作用，我國近年來在對食品添加劑的管理和防治食品安全事件中起到了一定的成效。

（三）監管體系

2009年頒布的《食品安全法》規定國務院設立“食品安全委員會”，作為國務院食品安全工作的高層議事協調機構，對食品安全工作的開展進行宏觀統籌。同時，還明確了食品安全和食品添加劑的分段監管制度，各部門分工負責。由衛生行政部門對食品安全進行綜合協調，負責新品種和需要擴大使用量的食品添加劑的風險評估和審查許可，技術評價和審查規范的制定，食品添加劑使用衛生標準的制定，以及組織查處食品安全重大事故；國務院質量監督檢疫檢驗總局負責食品添加劑的生產加工環節的監督管理以及生產許可工作；國家食品藥品監督管理總局負責食品添加劑經營環節的監督管理工作；國家工商總局負責食品添加劑在食品流通環節的質量監督監管工作。具體來說，各部門按照法律賦予的權力和職責，在不同的環節開展食品添加劑的監督管理工作。

二、問題：食品添加劑的隱患呈現

（一）不盡協調的立法布局

縱觀我國目前現行有效的食品添加劑法律法規體系，核心和基礎是2009年頒布的《食品安全法》及其實施條例，其中對食品添加劑的標準、生產、經營、使用及標簽做出了宏觀概括性的規定。但在眾多的法律、行政法規和規章中，對食品添加劑的規定較為散亂，相互之間存在重復以及沖突，例如，食品添加劑的標簽管理，最初由《食品安全法》對食品包裝的標簽和食品添加劑包裝的標簽進行規定，2010年頒布的《食品添加劑生產監督管理規定》第38條和第39條又對食品添加劑包裝的標簽重復規定，但內容與《食品安全法》規定的內容并不完全一樣。此外，我國衛計委于2013年12月6日發布的國家標準《食品添加劑標識通則》對食品添加劑的標簽和說明書等內容進行了更加細化的規范。類此情況在我國的立法中較為常見，尤其在多部門分別負責監管的情況下，各部門在制定部門規章時缺乏溝通，容易出現重復和矛盾的現象。法律之間的銜接與配合是衡量食品添加劑法律保護水平的重要指標。[1]

而且我國對食品添加劑的法律規定并不完備，專業性有待加強。例如，我國現有食品中食品添加劑檢測方法標準只有數十個，所涉及的食品添加劑僅十幾種，一些標準已經落伍，而且通用性不強，面對越來越復雜的食品添加劑使用現狀，現有的檢測技術標準已經遠遠不能滿足實際管理需要。[2]

（二）不盡統一的規范標準

我國采用食品添加劑法律法規與食品安全國家標準分立的模式，其中，關于國家標準的法律性質，我國學界尚無明確的定論，但由于法律賦予其強制性，國家標準一直以來都作為具體行政行為的裁量基準，起著至關重要的作用。但是法律法規與標準分立的模式也存在著較為明顯的缺陷，我國的食品添加劑立法本身已存在較為分散的問題，每一部法律法規和國家標準的制定主體不同，雖然都以《食品安全法》為依據和指導，但法律法規和標準之間難免出現重復、交叉和沖突，導致對某一事項的規定分散在不同的規范性文件中，不利于對食品添加劑的管理和監督，不利于消費者對于我國食品添加劑管理的了解，也給食品企業和食品添加劑企業在經營過程中遵守法律法規和國家標準帶來極大的不便，為由食品添加劑誘發的食品安全事故埋下了隱患。

（三）不盡合理的清單設計

歐盟食品添加劑統一清單最初是以1333號法規的附件形式規定的，2011年，先前授權的食品添加劑經過重新評估和授權后，對1333號法規的附件一和二進行修訂，形成新的統一清單，并以1129號和1130號法規的形式公布。由于食品添加劑清單反映的是食品添加劑的使用標準，且我國采用法律法規與標準分立的模式，因此，我國的食品添加劑清單規定在食品安全國家標準中，即《食品添加劑使用衛生標準》（GB 2760-2011）的附錄。我國的食品添加劑統一清單主要存在兩方面的問題，第一是編碼系統，第二是清單結構。關于食品添加劑清單的編碼，我國采用的是中國編碼系統（CNS），在食品添加劑清單中以CNS編碼為主，同時也有對應的國際編碼系統（INS）。[3]按照我國采用的CNS編碼原則，如果有些食品添加劑具有多種用途，許多添加劑可能就有多個編號，這一編碼系統也沒有被世界各國所認可，因此在食品添加劑編碼方面，我國沒有選擇更加完善的國際統一編碼系統，與其他國家進行交流時存在諸多不便。在結構方面，我國沒有建立完整的允許使用的添加劑列表，包括食品添加劑編碼、中文名稱及英文名稱，而且我國是按照食品添加劑的名稱拼音排序，對其可使用于哪類食品以及使用量進行規定，由于附錄F中食品分類系統對食品的分類是有級別的，這樣的排列次序不便于食品生產者、經營者和消費者查詢具體食品可使用的食品添加劑。

（四）不盡健全的監管體系

首先，監管模式不合理。我國的監管采取分散模式，即分段式監管。我國食品添加劑的監管職能主要集中在國家衛生行政、質量監督、國家食品藥品監督管理和工商行政管理部門，這四大管理部門的監管職能上的分工主要是依據食品添加劑的安全評估、生產許可、經營流通和使用這四大環節劃分的。但是，在食品添加劑生產、經營和使用過程中，每一階段的劃分并不一定有明確的界限，導致每個階段之間的監管很難做到無縫銜接，存在相互推諉扯皮現象，同時，交叉監管和重復監管也時有發生，導致政府執法成本上升執法效率下降。

其次，監管制度不完善。我國在食品添加劑監管方面一直在借鑒西方先進的制度經驗，也嘗試建立食品安全追溯制度、快速預警制度和食品召回制度，但由制度建立成本較高，經驗不足，國情較為復雜等一系列原因，我國在對食品添加劑的防范和監管上一直未形成長效機制，沒有上升到法律法規層面，因此對于食品添加劑的安全生產、經營和使用并未取得應有的成效。

最后，事后監管為主。我國目前對于食品添加劑的監管主要以事后監管為主，預防機制欠缺，往往在某種食品給消費者造成嚴重危害被曝光后，相關監管部門迫于輿論等各方面壓力，對同類食品一一進行突擊排查，處理相關企業及相關責任人。很多不法企業對于自己的違法行為存有僥幸心理，認為自己生產加工的食品種類只要沒出事就不會被查，更有甚者在“嚴打”之風漸漸平息之后“重操舊業”，從長遠利益來看，這樣的監管根本無法取得持久的效果，也不能有效地遏制食品添加劑相關的違法行為，防范食品安全事件的發生和保障消費者的生命健康安全。

三、對策：食品添加劑的范式整合

（一）標準：從分散到集中

我國目前的食品添加劑法律法規，初步形成了以《食品安全法》為核心的框架，但體系過于分散，生產監督、經營監督、審批許可、使用標準和標簽制度散見于不同的規范性文件中，多為部門立法和分段式立法。此外，法律法規與標準分立，法律法規之間，法律法規和國家標準之間的交叉重復和矛盾沖突情況多見，而且《食品安全法》的統領協調作用不明顯，法律實施過程中困難重重。而歐盟在對食品添加劑進行的立法修正中始終秉持整合統一的理念，將眾多指令以及修正案統一為一個法案，[4]并將科學評價和協商作為測度立法水平的指標。[5]我國應當加以借鑒，將食品添加劑分散的法律法規進行整合，同時也將以國家標準形式規定的食品添加劑使用標準和標簽制度與法律法規進行整合，形成一部完整的法律，由全國人大統一制定，避免由于制定部門之間缺乏溝通和協調而產生的法規規定之間的重疊和矛盾，便于法律的適用和實施，政府部門的監督管理和執法，以及廣大企業公眾的查詢知曉。

（二）清單：從簡略到繁復

在食品添加劑監管中，添加劑清單具有重要的引導作用，歐盟一直以來對食品添加劑統一清單的體系和內容給予較高的重視，盡管在1333號法規頒布之初暫時作為其附件公布，但經過數十年對原有食品添加劑的重新評估與授權，也將統一清單進行修訂并形成獨立的法規文件1129號和1130號法規。[6]借鑒歐盟經驗，首先，建立食品添加劑完整目錄，分別設有編號、中英文名稱、以及食品添加劑編碼。其次，改變以食品添加劑首字母排序方式，按照統一清單的模式，以食品分類為基礎，制作食品添加劑的使用標準，方便食品企業和消費者進行查詢。再次，改進食品添加劑編碼系統，使用國際通行或認可的編碼系統，有利于食品出口的需要以及食品添加劑相關的學術研討交流。最后，對于食品添加劑的使用標準，可以進一步細化，在清單中增加對某些針對特殊群體（如嬰幼兒）食品的特殊標準，加強對弱勢群體的保護。

（三）機構：從多元到統一

在監管職能分配方面，歐盟采用的是集中式監管模式，將食品添加劑的監管職能統一于一個獨立的機構，即歐盟健康與消費者保護總司，并通過內部的具體分工將監管覆蓋整個食品供應鏈，實現對食品添加劑從生產加工到經營再到使用的整個過程的全面監控和連續管理。[7]針對我國目前食品添加劑分段式監管模式的采用和監管機構職能分配方面存在的問題，從長遠利益來看，筆者認為可以借鑒歐盟經驗，在食品添加劑法律統一由全國人大制定的基礎上，將監管機構的職能進行整合，統歸于一個獨立的監管機構，對監管相關工作進行統籌和協調。筆者建議由全國食品藥品監督管理總局獨立并統一對全國范圍內的食品安全監管工作進行組織與協調，內設部門按照食品供應鏈不同的階段進行職責劃分，對食品添加劑進行全程監管。如此以來，一旦出現食品安全問題，內設部門之間可以高效地進行溝通與協商，監管過程能夠實現無縫銜接，避免互相推諉扯皮的狀況。

（四）監管：從滯后到前置

食品添加劑的監督管理是一項復雜的系統性工程，其最終目標是防范食品添加劑違法使用行為的發生，保障“從農田到餐桌”的每一環節的安全和健康。針對目前事后監管的弊端，筆者認為，首先，完善快速預警制度。國家質量監督檢驗檢疫總局于2006年組織開發“快速預警與快速反應系統（RARSFS）”，并于2007年正式推廣使用，目標是實現對全國食品安全數據的采集、統計和分析，快速發現和處理問題，但對于食品安全事件的快速反應效果不明顯，這一問題很大程度上是由我國食品添加劑監管機構分散和監管職能混亂導致的，一旦食品安全事件爆發，不能及時由一個統一的獨立的監管機構給出處理意見并全國范圍內進行控制。根據前述食品添加劑監管機構改革建議，在我國快速預警與快速反應系統的完善過程中，應當以國家食品藥品監督管理總局為核心，連接各省、市食藥監局，一旦某地發現問題，應當由地方食藥監局向總局匯報，再由總局將處理意見向全國各省市進行通報，及時有效地防止事態進一步惡化，避免更多消費者健康受到威脅。同時，在系統建設方面，技術上應當保障信息網絡的順暢，實現信息的有效互動。其次，完善食品安全追溯制度。食品安全追溯制度是一項極為復雜和系統性的工程，要確保食品在每一環節是否受到污染或者一旦出現問題是否能夠及時定位污染環節及污染源，對食品安全信息的跟蹤和記錄需要細化到食品供應鏈的每一環節，并且涉及每一環節中的所有企業，我國應當將食品安全追溯制度上升到法律法規層面，從法律法規開始引導制度的建設，組建形成長效機制，以避免“虎頭蛇尾”的現象。同時，應當加強食品安全追溯技術的研究與開發工作。第三，強化科學技術和專家作用。我國在接下來對于食品添加劑的立法和監管中，也應該加大對食品科學技術的投入，學習和借鑒西方國家的技術經驗，充分發揮科學技術在食品添加劑立法及監督管理過程中的作用，保障消費者的食品食用安全，充分利用政府機構以外的專家資源，例如各大高校和科研機構的權威專家力量，同時，開展合作的形式可以多樣化，通過諸如合作研究、技術咨詢、學術研討等方式對食品添加劑傳統問題以及前沿問題開展研究，及時分享研究成果，并應用于監管中。

生命安全重于泰山，民以食為天，保障食品安全就是保障生命安全。與歐美發達國家相比，中國的工業化起步較晚，食品行業發展緩慢，21世紀以來，食品科學技術進入高速發展的時期，然而對于食品添加劑的法律規制卻沒有跟上步伐，導致大量利益熏心的食品企業和工廠作坊開始利用食品添加劑在食品生產加工過程中實施違法行為。先前曝光的“蘇丹紅”、“三聚氰胺”、“瘦肉精”等都是性質較為惡劣并對社會公眾造成嚴重后果的事件，然而，不為人知的食品添加劑濫用情況每天都在發生，甚至可能發生在我們每一個人的身邊。隨著眾多食品安全事故頻發，食品添加劑引起越來越多的關注，完善立法，加強監管，政府將大有所為，而食品添加劑的法律規制過程也必然是一個立足我國實際情況，不斷借鑒國外成功經驗且不斷修正的過程。

注釋：

[1]參見魏益民：《基于風險分析原理的中國食品安全法規體系建設》，載《中國食品與營養》2009年第8期。

[2]參見鄒志飛、林海丹、易蓉、陳永紅、劉超：《我國食品添加劑法規標準現狀與應用體會》，載《中國食品衛生雜志》2012年第7期。

[3]參見鄒志飛、代漢慧：《歐盟食品添加劑法規標準指南》，中國質檢出版社、中國標準出版社2013年版，第27頁。

[4]參見曾文革、羅燕：《歐盟食品添加劑適用的法律規制及其啟示》，載《山東科技大學學報》2013年第1-2期。

[5]參見劉春青、鮑建忠：《對歐盟食品行業技術法規體系的研究》，載《世界標準化與質量管理》2003年第7期。

[6]參見Ioana Ratescu. Safe Use of Food Additives under EU Law[J]， European Journal of Risk Regulation， 2010，4.

[7]參見Marc L. Holtorf and Gunnar Sachs. The New European Legislation on Food Additives， Flavourings and Enzymes[J]. European Food and Feed Law Review， 2010，3.