地方?jīng)]了營(yíng)業(yè)稅，央地如何再分稅

馮葉　謝菲　邸寧

2016年4月30日，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《全面推開營(yíng)改增試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》的通知。該過渡方案是為解決“營(yíng)改增”后，地方失去營(yíng)業(yè)稅這個(gè)主稅種，收入大幅下降的問題。

按照十八屆三中全會(huì)財(cái)稅改革的方案，稅制改革要維持中央和地方收入格局大體不變。過渡方案規(guī)定，在未來2-3年，中央和地方將以新的分成比例來分配“營(yíng)改增”后的增值稅——分享比例50：50。

這個(gè)比例與“營(yíng)改增”前的中央地方稅收比大致相當(dāng)。“營(yíng)改增”前，增值稅是中國(guó)第一大稅種，由中央和地方分享，比例為75：25。營(yíng)業(yè)稅則為第三大稅種，幾乎全部歸地方所有。2015年，全國(guó)增值稅收入為31109億元，營(yíng)業(yè)稅收入為19313億元。按上述比例分配后，這兩種稅收中央和地方總的分享比例為46：54。

“存量不動(dòng)。增量調(diào)整”

“營(yíng)改增”后，如果仍然按照此前中央和地方的增值稅共享比例，地方收入必將大幅減少。4月25日，樓繼偉在接受媒體采訪時(shí)說，按照“存量不動(dòng)，增量調(diào)整”的原則，中央上劃收入通過稅收返還方式給地方，“確保中央與地方既得利益不變”。

多位地方財(cái)政局人士解釋，“存量不變”就是保基數(shù)。按照過渡方案，2014年被定為基數(shù)年。具體來說，中央的基數(shù)是2014年75%的增值稅，地方的基數(shù)就是2014年的營(yíng)業(yè)稅加25%的增值稅。

“增量調(diào)整”是指“營(yíng)改增”后，營(yíng)業(yè)稅取消，全部的增值稅超出2014年?duì)I業(yè)稅加增值稅的部分，由中央和地方繼續(xù)按照50：50的比例進(jìn)行分享。

假設(shè)某省2014年收上來的營(yíng)業(yè)稅為100億，增值稅也是100億，那么中央的基數(shù)就是75個(gè)億，該省的基數(shù)則為125億。

到了2016年?duì)I業(yè)稅取消后，這個(gè)省一共收上來220個(gè)億的增值稅。按照新的分配方式，中央和地方將各有110個(gè)億入庫(kù)。但在實(shí)際分配中，2014年中央75個(gè)億和地方125個(gè)億的基數(shù)是要“保”的，真正劃分的部分是，2016年總稅收220個(gè)億減去2014年總稅收200個(gè)億的增量，也就是20個(gè)億。這20個(gè)億，中央地方各一半。最終，2016年，中央獲得85個(gè)億的收入，地方獲得135億。

之所以選擇2014年而不是2015年作為基數(shù)年，一位地方財(cái)政局人士說，是擔(dān)心地方故意抬高基數(shù)，在2015年拼命“挖掘”營(yíng)業(yè)稅。

地方財(cái)力萎縮？

盡管從整體上看，在目前50：50的分配方式之下，中央和地方的財(cái)政格局沒有發(fā)生太大變化，但一位地方稅務(wù)局原局長(zhǎng)說，新的分配方式對(duì)于各省的影響不同。據(jù)他所知，過去像一些沿海一線城市，最終的財(cái)稅留存率僅有三成，其余全部上交中央和省，而依靠中央轉(zhuǎn)移支付的中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，交給中央的稅收還沒有從中央拿回來的多。

在新的分配方式下，多位發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)稅官員均表示，對(duì)于第三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)的地方，也就是過去營(yíng)業(yè)稅占大頭的地方，將承擔(dān)更多的稅收共享。

不過，過渡方案也明確，調(diào)整后，收入增量分配向中西部地區(qū)傾斜，重點(diǎn)加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

調(diào)整增值稅分享比例后，對(duì)地方有何影響？一位國(guó)內(nèi)資深稅收研究專家計(jì)算了2008年至2013年三大中央地方共享稅——增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅，占地方本級(jí)稅收的比例，結(jié)果顯示，共享稅對(duì)地方的貢獻(xiàn)越來越小，2013年的占比比2008年下降了7個(gè)百分點(diǎn)。而像營(yíng)業(yè)稅等地方稅種，則上升了4個(gè)百分點(diǎn)，抵消了共享稅的下降。

地方財(cái)政壓力不僅來自分享收入有可能減少，更重要的是，新的地方主體稅種沒有建立起來，中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任也沒有劃分清楚。

“共享稅對(duì)地方財(cái)力的可持續(xù)增長(zhǎng)意義不大，通過歷史的實(shí)證數(shù)據(jù)來看，對(duì)地方?jīng)]有好處，甚至導(dǎo)致地方財(cái)力萎縮。”他說，因?yàn)檎{(diào)整分享比例后，共享稅越來越大，地方自己存稅的稅種越來越小。

實(shí)際上，僅就增值稅本身來說，長(zhǎng)期來看，也呈減少態(tài)勢(shì)。近年來，增值稅占國(guó)家總稅收的比例不斷下降，已從2008年的34.1%下降至2015年的24.9%。

上述專家認(rèn)為，增值稅優(yōu)勢(shì)喪失與快速變化的商業(yè)模式也有關(guān)系。因?yàn)樵鲋刀愖畲蟮奶攸c(diǎn)就是克服生產(chǎn)鏈條上的重復(fù)征稅，但是現(xiàn)在的商業(yè)模式呈現(xiàn)出生產(chǎn)與分工鏈條越來越短的趨勢(shì)，比如淘寶就把廠家和消費(fèi)者直接連在了一起，從而省去了中間的銷售、廣告等環(huán)節(jié)，“鏈條都沒了，征什么稅？”他說，“‘營(yíng)改增解決的是1994年分稅制遺留問題，按照現(xiàn)在商業(yè)模式和工業(yè)4.0的變化，增值稅恐怕是要衰落了。”

過渡方案之后

有地方財(cái)政官員認(rèn)為，財(cái)政壓力不僅來自分享收入有可能減少，更重要的是，新的地方主體稅種沒有建立起來，中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任也沒有劃分清楚。

這正是新一輪財(cái)稅改革的深水區(qū)，此次過渡方案并沒有涉及。

對(duì)于地方主稅種的建立，中山大學(xué)嶺南學(xué)院財(cái)政稅務(wù)系主任林江認(rèn)為，如果改革后的消費(fèi)稅和房地產(chǎn)稅未來能夠作為地方主稅種的話，對(duì)于地方來說真的是“福音”，“這是兩個(gè)非常不錯(cuò)的稅種，既能夠?yàn)榈胤教峁┖侠怼⒖煽慷曳€(wěn)定的收入，也完全能夠抵消‘營(yíng)改增之后，營(yíng)業(yè)稅消失對(duì)地方稅的影響”。

目前，環(huán)境保護(hù)稅正處于立法過程中，房地產(chǎn)稅也進(jìn)入了預(yù)備立法狀態(tài)；但中央和地方如何劃分，并不會(huì)在稅法中體現(xiàn)。現(xiàn)有分稅制最主要的弊端就在于中央和地方政府在財(cái)權(quán)與事權(quán)之間的不匹配。目前地方政府財(cái)政收入約為54%，但全國(guó)財(cái)政支出中，地方政府的支出占比約85.5%。這導(dǎo)致了地方政府30%的支出來自中央的轉(zhuǎn)移支付和各種不規(guī)范的融資負(fù)債。

中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文認(rèn)為，中央要發(fā)揮兩個(gè)積極性，要保證地方做到事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)，隱含的就是適當(dāng)?shù)叵路咆?cái)權(quán)。屆時(shí)，一些稅收征收辦法有可能是中央制定征收標(biāo)準(zhǔn)和范圍，地方可以在范圍中進(jìn)行選擇。比如房地產(chǎn)稅下設(shè)一些授權(quán)條款，包括免稅的面積區(qū)間、稅率區(qū)間，地方可以選擇開征或不征，但開征就要在中央給出的條件范圍內(nèi)征。此外，就是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，把一些事權(quán)上升到中央，比如司法、社保、義務(wù)教育等可能都會(huì)適度上收。

“中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分，關(guān)系到財(cái)政與政府的關(guān)系，涉及政府行政管理體制改革，這樣的一個(gè)事權(quán)支出責(zé)任劃分難度很大，牽涉面很廣，產(chǎn)生的問題很多，需要很長(zhǎng)時(shí)間。”施正文說，可能還要一兩年時(shí)間，率先出臺(tái)一個(gè)指導(dǎo)意見，指明事權(quán)劃分的大致方向，等全面深化改革基本落實(shí)后，國(guó)務(wù)院再以一個(gè)條例的形式發(fā)布。（據(jù)《南方周末》）